VII SA/Wa 21/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. Z. i L. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. Z. i L. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 81 ust.l pkt. 2 i ust. 4 i art. 83 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - ponownie rozpatrując sprawę dotyczącą rozbudowy przez L. i E. Z.budynku mieszkalno -usługowego na działce nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], realizowanego z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę: - zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił inwestorom L. i E. Z., pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. znak [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania i wskazał, iż rozbudowa budynku mieszkalno - usługowego realizowana była na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] Imaja 2001 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę. W trakcie budowy inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od projektu budowlanego. I tak: na pierwszym piętrze budynku w łazience wykonano dodatkowe okno, wykonano drzwi balkonowe z klatki schodowej, zamiast przewidzianych w projekcie luksferów, zaś w kuchni - okno z drzwiami balkonowymi o łącznej szerokości 2,3 m, zamiast projektowanych drzwi balkonowych. Na drugim piętrze w łazience wykonano dodatkowy otwór okienny o wymiarach 0,9x0,9m, drugie piętro budynku powiększono o klatkę schodową uzyskując w ten sposób powiększenie pokoju, w którym wykonano dodatkowe drzwi balkonowe z oknem, w elewacji zachodniej i części elewacji północnej budynku wykonano płytę balkonową; elewacji zachodniej zamiast drzwi balkonowych wykonano drzwi balkonowe z oknem, oraz poddasze na całym budynku. Ustalono również, że powiększono powierzchnię użytkową i kubaturę budynku oraz wykonano dwie symetryczne lukarny dachowe różniące się od projektowanych, a także zmieniono usytuowanie okien dachowych w elewacji północnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia 8 grudnia 2004r nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wraz z ekspertyzą techniczną budynku. W związku z uchyleniem powyższej decyzji przez organ odwoławczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] maja 2005r., utrzymaną w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., zobowiązał L. i E. Z. do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z zakresem robót niezbędnych do zakończenia budowy. Z uwagi na zbliżenie realizowanej rozbudowy do granic sąsiednich działek nr [...] oraz [...] powyższą decyzją nakazano także zamurowanie za pomocą wyrobów budowlanych spełniających warunki klasy odporności ogniowej [...] przewidzianej dla ściany pełnej, otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek sąsiednich. Następnie po ustaleniu wykonania przez inwestorów obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] maja 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007r. zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ odwoławczy decyzją, z dnia [...] listopada 2007r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2008r, sygn. VII SA/Wa 72/08 uchylił decyzję organów obu instancji. Ponownie prowadząc postępowanie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ podał, iż w dniach 21 stycznia 2009r. i 6 kwietnia 2009r. przeprowadzono kontrolę obiektu, która pozwoliła na ustalenie, że inwestorzy wykonali roboty zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym doprowadzając tym samym obiekt do stanu zgodnego z prawem. Roboty te polegały na: 1. likwidacji rynny zlokalizowanej na ścianie usytuowanej w granicy z działką nr [...] i [...]. 2. wykonaniu ogniomuru szer. 25 cm z cegły klinkierowej o wysokości ponad 30cm na ścianie zlokalizowanej od strony działki nr ewid. [...] i [...], 3. wyłączeniu z użytkowania fragmentu tarasu nad częścią parterową poprzez wykonanie balustrad metalowych o wysokości 1,17 m w odległości 1,30 m od elewacji zachodniej, a od strony północnej w linii ściany piętra, wyłączono część tarasu, 4. wyłączeniu z użytkowania balkonu nad I piętrem od strony północnej poprzez wykonanie balustrad metalowych związku z czym balkon od strony północnej pełnił będzie funkcję daszku 5. zamontowaniu na otwory od klamek drzwi i okien nakładek uniemożliwiających otwieranie tych okien i drzwi ( na stałe) przy jednoczesnym pozostawieniu w otworach "okien i drzwi" wypełnienia materiałem o odporności ogniowej [...], na które inwestor posiada odpowiednie atesty . Wykonanie powyższych robót, zdaniem organu stanowi wypełnienie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] maja 2005r., a obiekt w obecnym stanie nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła M. B. po rozpatrzeniu, którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. na podstawie art. 138 § 2 kpa - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było przede wszystkim uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2008r. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest bowiem wiążąca dla tego sądu oraz organu administracji publicznej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, całkowicie pominięto wskazania Sądu oraz treść obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2005r., którą nakazano zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednimi działkami. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż pojęcia " zamurowanie" i "wypełnienie" nie są tożsame, dlatego też, zdaniem organu odwoławczego nie do zaakceptowania jest stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące wykonania przez inwestorów obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...].05.2005. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli L. i E. Z., podnosząc, że wypełnienie otworu w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego materiałem przepuszczającym światło, spełniającym wymogi jak dla ściany pełnej jest zgodne z § 232 ust. 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych "jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W tych okolicznościach - zdaniem skarżących obowiązkiem organu było wydanie decyzji na postawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu skrgi Wojewódzki Sad Admiistracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 1844/09 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku sąd wykazał, że kontrolując prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Sąd podkreślił że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2008r wiążą w sprawie Sąd i organ. W wyroku tym Sąd wskazał m.in. "iż inwestorzy ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2005r., zobowiązani zostali do zamurowania za pomocą wyrobów budowlanych spełniających warunki klasy odporności ogniowej [...] przewidzianych dla ściany pełnej, otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki" i stwierdził iż " zamurować to zasłonić, zamknąć, wypełnić coś murem, zaś wypełnić to uczynić coś pełnym, a zatem zamurować to nie tylko wypełnić ale nadto spowodować zasłonięcie". Nadto Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, iż obowiązkiem organu było wyczerpujące odniesienie się do kwestii wykonania balkonów w elewacji budynku, uznając za nie wystarczające wyłączenie ich z użytkowania a organ nie wykazał z czego wywodzi dopuszczalność ich pozostawienia w okolicznościach zbliżenia do granic działki. W ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w przedmiotowej sprawie decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione. Podał także przyczyny, z powodu których uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy słusznie wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a także z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 1 kwietnia 2008r. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. Z. i L. Z. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) mianowicie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., art. 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 232 ust 6 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) a mianowicie art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowały pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji organu nadzoru budowlanego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym dnia 2 grudnia 2011 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 1774/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że kontrolując decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd I instancji nie wskazał podstaw uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd oddalając skargę zaakceptował decyzję, w której organ odwoławczy przywołując art. 7 k.p.a. nie wskazał organowi pierwszej instancji w jakim zakresie koniecznie jest uzupełnienie materiału odowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji jeśli jest potrzebne to tylko w niewielkim zakresie, wystarczającym zatem było skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. - a więc nie zachodziły przesłanki konieczne dla wydania rostrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie skargę - w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe - co znaczy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany - w rozpoznawanej sprawie oceną prawną dokonaną przez NSA w wyroku wydanym w dniu 2.12.2011 r. (II OSK 1774/10). Przy czym skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tę ocenę. Podstawą prawną objętej skargą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 sierpnia 2009 r. był art. 138 § 2 k.p.a. Ponieważ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, lecz ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy możliwość wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - a więc możliwość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia może mieć miejsce tylko wówczas gdy organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Ma to miejsce jedynie wtedy gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził to postępowanie z naruszeniem prawa lub gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia przeprowadzone postępowanie w znacznym stopniu nie jest wystarczające, a jednocześnie organ odwoławczy z uwagi na rodzaj wad postępowania nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. pozwalającego na przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Zatem organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma obowiązek w jej uzasadnieniu nie tylko wykazać zaistnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, ale również wskazać przyczyny z jakich nie zastosował art. 136 k.p.a. W kontrolowanej decyzji organ nie uzasadnił przesłanek, ani wydania decyzji kasatoryjnej, ani też nie wskazał przyczyn nie zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi sądu, biorąc również pod uwagę treść at. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu aktualnym tj. po zmianie dokonanej art. 1 pkt 21 lit. b ustawy z 3.12.2010 o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c, art. 152 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.