VII SA/Wa 210/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Justyna Wtulich – Gruszczyńska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2022 r. nr 1896/22 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 23 listopada 2022 r., nr 1896/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (powoływany dalej jako "MWINB") po rozpoznaniu zażaleń M. Ł. i R. P. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., (powoływanego dalej jako: "PINB w L.") z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowego – "[...]", realizowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości S., gm. W., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników PINB w L. ustalono, że na działce nr ew. [...] położonej w S., gm. W. znajduje się m. in. kontenerowy blaszany obiekt z dobudówką "[...]" o wymiarach 12,80 m x 4 m oraz wiatą o wymiarach 1,84 m x 2 m. Stwierdzono, że obiekt jest podłączony do mediów. W trakcie kontroli nie przedstawiono dokumentacji budynku. Pełnomocnik inwestora zobowiązał się do dostarczenia dokumentów dotyczących ww. obiektu do 20 maja 2022 r. PINB w L. postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] wstrzymał M. Ł. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowego – "[...]", realizowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na ww. działce. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie wnieśli M. Ł. i R. P. MWINB utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że ww. obiekt kontenerowy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Z akt sprawy wynika, że sporny obiekt jest usytuowany w tym samym miejscu przez czas dłuższy niż 180 dni. Wskazuje na to umowa najmu lokalu użytkowego z 1 czerwca 2018 r. oraz data podana przez skarżących w zażaleniu. Organ zaznaczył, że od dnia w którym przeprowadzono czynności kontrolne, tj. 13 maja 2022 r., do dnia wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie upłynęło 180 dni. Dodał, że z protokołu kontroli z 13 maja 2022 r. oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej wynika, iż ww. obiekt jest trwale związany z gruntem z uwagi na wykonane media oraz znaczne rozmiary, które zdaniem organu wojewódzkiego umożliwiają na tyle trwałe posadowienie na gruncie, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. W ocenie MWINB fakt trwałego związania z gruntem wyklucza zakwalifikowanie spornej inwestycji do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (w brzmieniu przepisu w dacie realizacji przedmiotowego pawilonu), które zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. MWINB podzielił stanowisko organu I instancji zgodnie z którym przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, który definiuje pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że zgodnie z powyższym przepisem do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych zaliczyć należy obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej (które są trwale związane z gruntem, ale przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki) oraz obiekty niepołączone trwale z gruntem. Zaznaczył, że wskazane przez ustawodawcę cechy obiektu tymczasowego nie zmieniają faktu, że zawsze będzie on obiektem budowlanym. W zakresie drugiego rodzaju tymczasowych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, tj., niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy przewidziano zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, obligując inwestora do dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ podkreślił, że powyżej wskazane zwolnienie nie dotyczy obiektów tymczasowych, które są trwale związane z gruntem, gdyż realizacja takiej inwestycji musi zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. W ocenie MWINB powyższy stan prawny oznacza, iż mamy do czynienia z samowolą budowlaną, na budowę której inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Zatem zasadne było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że treść postanowienia organu I instancji odpowiada dyspozycji ww. przepisu. W art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o jego legalizację, o czym prawidłowo organ I instancji poinformował w treści pouczenia postanowienia. Wyjaśnił, że wydanie wskazanego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych. Zdaniem MWINB, organ powiatowy dokonał także prawidłowego wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Z uwagi na samowolną budowę ww. obiektu należało zastosować normę wyrażoną w art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który odsyła do art. 59f ww. ustawy, przy pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu stawki opłaty. Przedmiotowa inwestycja dotyczy obiektu kontenerowego, służącego działalności gastronomicznej, a więc obiektu kategorii XVII zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. W tym stanie rzeczy podstawę dla wymierzenia kary stanowić będzie iloczyn wysokości: stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii XVII obiektu budowlanego (15,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,0) - całość podwyższona pięćdziesięciokrotnie tj. 500 zł x 15,0 x 1,0 x 50 = 375 000 zł. MWINB zaznaczył, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia prowadzonej procedury legalizacyjnej. Nieuiszczenie wskazanej opłaty stanowi podstawę do nakazania rozbiórki samowoli budowlanej. MWINB podniósł, że organ zażaleniowy nie ma zatem możliwości zmiany wysokości opłaty legalizacyjnej. Dodał, że organem właściwym w sprawie rozłożenia na raty, odroczenia terminu płatności lub umorzenia nałożonej opłaty legalizacyjnej jest wojewoda, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego w sprawach z zakresu prawa budowlanego, co wynika z treści art. 49c Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, MWINB wyjaśnił, że stanowisko w zakresie kwalifikacji przedmiotu postępowania oraz wysokości opłaty legalizacyjnej zostało przedstawione w treści uzasadnienia postanowienia. Skargę na postanowienie MWINB z 23 listopada 2022 r., nr 1896/22 złożył R. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie : 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, z uwagi na niezasadne przyjęcie, iż w ocenie organu II instancji obiekt był trwale związany z gruntem, a w konsekwencji obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy prawidłowa analiza akt postępowania prowadzi do wniosków, iż obiekt budowlany nie był trwale związany z gruntem, a w konsekwencji nie było wymagane pozwolenie na budowę. 2) art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a konsekwencji utrzymanie w mocy błędnego postanowienia, mimo, że kontener powinien być kwalifikowany jako obiekt o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) ustawy, a w konsekwencji wbrew twierdzeniom organu II instancji nie jest zasadne ustalanie opłaty legalizacyjnej dot. przedmiotowego obiektu w wysokości wskazanej w postanowieniu. 3) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, w którym przepis ten został niezasadnie zastosowany pomimo, że wzniesiony obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy pominęły, że obiekt określony jako "pawilon handlowy – [...]" jest w rzeczywistości niewielkim obiektem złożonym z szeregu połączonych kontenerów. W związku z powyższym w przedmiotowym postępowaniu doszło do błędu w ustaleniach faktycznych w zakresie kwalifikacji obiektu. Dodał, że obiekt wzniesiony przez M. Ł. jest tymczasowym, który można przestawić w dowolne miejsce. Zaznaczył, że wyłącznie budowa pawilonów handlowych (z elementów gotowych lub metodą tradycyjną) wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa tymczasowych i nie połączonych trwale z gruntem pawilonów nie wymaga pozwolenia na budowę. Dodał, że takie obiekty traktowane są przez ustawę jako tymczasowe obiekty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie MWINB z 23 listopada 2022 r., nr 1896/22 którym organ po rozpatrzeniu zażalenia M. Ł. i R.P. utrzymał w mocy postanowienie PINB w L. z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] wstrzymujące M. Ł. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowego, realizowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości S., gm. W. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 48 Prawa budowlanego (obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania): 1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1. zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2. usunięcie stanu zagrożenia. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. 4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. 5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy". Jak wynika z bezspornych ustaleń na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości S., gm. W. znajduje się m.in. kontenerowy blaszany obiekt z dobudówką, o wymiarach 12,80 m x 4 m oraz wiatą o wymiarach 1,84 m x 2 m "[...]". Obiekt ten jest podłączony do mediów. Z akt sprawy wynika, że sporny obiekt jest usytuowany w tym samym miejscu przez czas dłuższy niż 180 dni. Wskazuje na to umowa najmu lokalu użytkowego z 1 czerwca 2018 r. zawarta pomiędzy R. P. – wynajmującym M. Ł. – najemcą. Taką datę (2018 r.) wskazał także skarżący w zażaleniu. Jak trafnie zauważył organ od dnia w którym przeprowadzono czynności kontrolne, tj. 13 maja 2022 r., do dnia wydania zaskarżonego postanowienia (23 listopada 2022 r.) upłynęło 180 dni. Podkreślić należy, że w przypadku kiedy obiekt powstaje w warunkach samowoli budowlanej i jest usytuowany w tym samym miejscu dłużej niż 180 dni, zastosowanie do niego znajduje art. 48 Prawa budowlanego. Inwestor przed przystąpieniem do posadowienia obiektu kontenerowego powinien zatem uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. Artykuł 29 Prawa budowlanego enumeratywnie wymienia, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone bez pozwolenia na budowę. Przepis ten nie wymienia, jako zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, budowy obiektu kontenerowego posadowionego na okres dłuższy niż 180 dni. Z protokołu kontroli z 13 maja 2022 r. oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej wynika, iż ww. obiekt jest trwale związany z gruntem z uwagi na wykonane media oraz znaczne rozmiary, które umożliwiają na tyle trwałe posadowienie na gruncie, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Fakt trwałego związania obiektu z gruntem wyklucza zakwalifikowanie spornej inwestycji do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (w brzmieniu ww. przepisu w dacie realizacji przedmiotowego pawilonu), które zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że trwałe związanie z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Natomiast dla określenia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też posadowienia na nim obiekt ani technika w jakiej tego dokonano czy też rodzaj materiału z jakiego wykonany jest sporny obiekt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2009r., sygn. akt: II OSK 735/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2012 r., sygn. akt: II OSK 323/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2017r., sygn. akt: II OSK 894/15). Zdaniem Sądu, konstrukcja przedmiotowego obiektu budowlanego umożliwia opieranie się czynnikom zewnętrznym, co wskazuje na trwałe związanie z gruntem, a w konsekwencji konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu. Z uwagi na wykonane media oraz znaczne rozmiary, które umożliwiają na tyle trwałe posadowienie na gruncie, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce obiekt jest trwale związany z gruntem. Odnosząc się do kwestii dokonanej przez organ kwalifikacji obiektu budowlanego wskazać należy, że legalna definicja tymczasowego obiektu budowlanego została zawarta w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W powołanym przepisie zostały więc wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów tymczasowych. Po pierwsze jest nim obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie są nim obiekty nietrwale związane z gruntem. Wskazać należy, że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, na jaki obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres funkcjonowania na niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1965/16). Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy obiekt przeznaczony był do prowadzenia handlu, pełni funkcję pawilonu handlowego "[...]". Obiekt ten służył do prowadzenia działalności i był w ten sposób wykorzystywany przez stronę przez okres ponad 180 dni (już od kilku lat, co wynika z dołączonej do akt sprawy umowy najmu oraz aneksu do umowy najmu), a zatem obowiązkiem inwestora było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak trafnie podniósł organ zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę odnoszące się do budynków tymczasowych, dotyczą tylko budynków wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego tj. niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. W związku z tym, że sporny obiekt nie należy do grupy tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, realizacja takiej inwestycji musi zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, że ograniczony okres użytkowania obiektu oraz brak trwałego związania z gruntem muszą zaistnieć łącznie dla wypełnienia dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W związku z powyższymi ustaleniami organu, właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest tryb przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania. Reguluje on kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wtrzymały prowadzenie robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowego, realizowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że organom nadzoru budowlanego nie przedstawiono pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, że w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przewidziano możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o jego legalizację, o czym organ I instancji prawidłowo poinformował w treści pouczenia ww. postanowienia. Wydanie skarżonego postanowienia, miało zatem na celu umożliwienie skarżącemu zalegalizowania wykonanego obiektu budowlanego. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa, jeżeli inwestor wypełni ww. obowiązek (złoży wniosek o legalizację). Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 14 lit a) Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie wskazać należy, że zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 14 lit a) Prawa budowlanego: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych". Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek nie jest wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym. Z protokołu kontroli organu oraz dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy obiekt jest pawilonem handlowym w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Z tego względu, powyższy przepis nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze do Sądu nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku procesowego tj. uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.