VII SA/Wa 2103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. stażysta Katarzyna Bińczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D K na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D K kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania D K uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że Prezydent [...] ostateczną decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...] , [...],[...],[...] [...],[...] i [...]z obrębu [...] przy ul. [...]. Pismem z 10 lutego 2021 r. D K wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2020 r., wskazując, że bez własnej winy nie brała w nim udziału jako jego strona. W wyniku rozpatrzenia tego żądania Prezydent [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z 31 maja 2021 r. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 k.p.a. orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przyjął, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania i nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a., a jednocześnie wyjaśnił, że po przeprowadzonej analizie należy stwierdzić, iż projekt budowlany spełnia wymagania art. 35 p.b. i w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (146 § 2 k.p.a.). We wskazanej decyzji z [...] sierpnia 2021 r. wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania D K Wojewoda [...]wskazał na obowiązki organu odwoławczego, a następnie odnosząc się do przedmiotu wznowienia postępowania administracyjnego oraz jego faz, wyjaśnił, że w pierwszej fazie ww. postępowania, określanej jako kontrola wstępna wniosku, organ powinien sprawdzić, czy wniosek o wznowienie oparty został na jednej z kodeksowych podstaw (art. 145 § 1 i art. 145a lub art. 145b k.p.a.), czy wniosek pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 147 k.p.a.), a także, czy wniosek złożony został w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne przesądzenie wszystkich trzech okoliczności pozwala na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które z kolei stanowi podstawę do przejścia do drugiego etapu tj. podstawę do przeprowadzenia postępowania rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). W tym kontekście organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji", jak wyjaśnił Wojewoda, należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Przy czym należy pamiętać, że chodzi o takie dane jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, iż nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Za wystarczające uznaje się, że strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Wojewoda [...] zauważył, że w decyzji z [...] maja 2021 r. Prezydent [...] uznał, iż wniosek odwołującej z 12 lutego 2021 r. o wznowienie postępowania administracyjnego wpłynął z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, prawidłową datą dowiedzenia się o decyzji było w sprawie pierwsze pismo wniesione przez wnioskodawczynię do organu, tj. pismo z 19 listopada 2020 r. Wojewoda [...] zwrócił uwagę na to, że w ww. piśmie złożonym do Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...] Urzędu [...] odwołująca wystąpiła o wyjaśnienie, dlaczego nie brała udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z ww. pisma jednoznacznie wynika, iż w dniu składania pisma wnioskodawczyni była świadoma uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, informując, że cyt.: "Budowa już się zaczęła" oraz "Tylko ja nie zostałam powiadomiona". W związku z powyższym podanie z 12 lutego 2021 r. nie jest podaniem spełniającym przesłankę art. 148 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy postępowanie prowadzone w przedmiocie wznowienia postępowania stało się bezprzedmiotowe, organ, przed którym się ono toczy, powinien je umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. złożyła D K, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony, art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie przymiotu strony. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że uznaje twierdzenia zamieszczone w zaskarżonej decyzji za manipulację i próbę wyeliminowania jej jako strony z postępowania. Stanowisko, że dowiedziała się o decyzji i nie zgłosiła wniosku o wznowienie pozostaje nieuprawnione, a ponadto nielogiczne wobec dowodu jaki został przedstawiony, tj. pisma z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] dotyczącego odpowiedzi na pismo z 19 listopada 2020 r. Skarżąca obszernie odniosła się również do nieprawidłowości obarczających, jej zdaniem, decyzję Prezydenta [...] z [...]maja 2021 r. wskazując na okoliczności, które traktuje za dowód wadliwości przypisywanej działaniu organu, jak również inwestora. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji. W piśmie z 3 listopada 2021 r. uczestnik postępowania ([...] sp. z o.o.) wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że argumenty podnoszone w skardze są niezasadne, albowiem skarżąca zamieszkująca obok inwestycji miała wiedzę o realizacji robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stanowiąca przedmiot skargi decyzja została wydana przez Wojewodę [...] w toku wznowionego na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta [...] z [...] października 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi wyliczonymi enumeratywnie w przepisach prawa procesowego lub ustawach szczególnych (por. K. Sobieralski [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 332). Podzielić należy w całości te uwagi organu odwoławczego, które zostały zamieszczone w treści zaskarżonej decyzji i których przedmiotem jest wskazanie, że fazę merytorycznej oceny sprawy wznowienia poprzedza faza wstępna, której elementem obligatoryjnym jest dokonanie przez organ kontroli wystąpienia przez stronę z wnioskiem o wznowienie postępowania w ustawowym terminie jednego miesiąca. W przypadku powołania się na przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że negatywny sposób weryfikacji warunku złożenia podania o wznowienie postępowania w terminie powinien skutkować odmową wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. lub jego umorzeniem w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli organ postępowanie takie wznowił, pomimo braku ku temu podstaw (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 535/20). Nie budzi zastrzeżeń również przedstawiony w treści zaskarżonej decyzji przez Wojewodę [...] sposób rozumienia, jaki powinien być nadawany art. 148 § 2 k.p.a. Jest on niewadliwy, ponieważ odwołuje się w bezpośredni sposób do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym przyjmuje się, że dowiedzenie się o decyzji należy traktować za równoznaczne uzyskaniu przez stronę informacji pozwalających zidentyfikować jej decyzję kończącą postępowanie, w którym nie brała udziału, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania jego wznowienia (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2083/17). Wojewoda [...] wyjaśnił, że chodzi o takie informacje jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, iż nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Za wystarczające uznaje się, że posiadła ona informację czego dana decyzja dotyczy. Ta argumentacja odpowiada ściśle poglądom prezentowanym w tym zakresie przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2153/19; wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 677/18; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18; wyrok NSA z 31 lipca 2018 r. sygn. II OSK 3296/17), stąd brak jest podstaw do jej podważenia. Biorąc pod uwagę dokonaną przez Wojewodę [...] wykładnię art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., której nie obarcza jakakolwiek zasadnicza wadliwość, budzić musi zdziwienie dokonany przez organ odwoławczy sposób odniesienia tejże wykładni do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie. Brak jest bowiem w sprawie jakichkolwiek powodów, by skarżącej jako podmiotowi, który wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2020 r., móc skutecznie zarzucić uchybienie terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a. Ocenę tę uzasadnia materiał dowodowy, który pozbawiony jest w zupełności podstaw do wywodzenia, że w dacie sporządzenia pisma z 19 listopada 2020 r. skarżąca posiadała wiedzę, której zakres obejmował wskazane przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu decyzji informacje uznawane za potwierdzenie zaistnienia stanu odpowiadającego pojęciu "dowiedzenia się o decyzji". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odnośnie do wskazanej kwestii wystarczające jest poprzestanie na konstatacji, że z treści pisma skarżącej z 19 listopada 2020 r. wynika jej wiedza wyłącznie o rozpoczęciu prowadzenia na spornym terenie robót budowlanych. Przedmiot pisma i skargowy charakter zamieszczonego w nim wystąpienia był zgodny z udzieloną skarżącej odpowiedzią na nie w piśmie z 31 grudnia 2020 r. Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...] Urzędu [...] zawarł w nim wyjaśnienie pozwalające przyjąć, że sporne roboty budowlane prowadzone są przez inwestora na działkach nr ew. [...][...][...][...],[...] i [...] z obrębu [...] na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę wydanego w postępowaniu, o którego prowadzeniu świadomie organ nie powiadomił skarżącej z uwagi na nieuznanie jej za jego stronę w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Jakkolwiek w piśmie tym nie zostały podane informacje identyfikujące w niezbędnym zakresie wydaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzję, tym niemniej organ pouczył skarżącą o jej prawie do wystąpienia w tych warunkach z wnioskiem o wznowienie postępowania. Ze względu na wymowę uwag wyjaśniających, które pozwalały wywołać, jak uznaje Sąd, u skarżącej przekonanie oparte na zobiektywizowanych podstawach, że zaobserwowane przez nią roboty budowlane pozostają następstwem udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, dopuszczalne było przyjęcie domniemania, że informację o tymże pozwoleniu w znaczeniu dowiedzenia się o wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygnięcia w formie wystarczającej do sformułowania żądania wznowienia postępowania skarżąca posiadła w dacie doręczenia jej wskazanego pisma. Niedopuszczalne było natomiast przypisanie tego skutku procesowego wcześniejszemu pismu z 19 listopada 2020 r., jeżeli nie została w nim w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzona przez skarżącą jej wiedza o istnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 10 marca 2006 r. sygn. II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006/5/133), stąd pogląd organu odwoławczego, że bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wyznaczała data sporządzenia pierwszego z pism musi być odrzucony jako w całości nieuprawniony. Przytoczone w uzasadnieniu decyzji fragmenty wystąpienia skarżącej powiadamiające, że "[b]udowa już się rozpoczęła" jednoznacznie wskazują na okoliczność powzięcia przez stronę wiedzy o fakcie rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym okoliczność ta nie stanowi tym niemniej o spełnieniu hipotezy art. 148 § 2 k.p.a., ponieważ znaczenie procesowe ma moment uzyskania wiedzy o wydanej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 2976/19). Należy przypomnieć, że data faktycznego dowiedzenia się o treści decyzji jest okolicznością obiektywną. Nie jest ona warunkowana ewentualnymi obowiązkami, jakie powinna podjąć strona, aby uzyskać wiedzę o pozwoleniu na budowę, nie można jej również postrzegać w sposób, który zaistnienie tejże okoliczności sprowadzałby do potwierdzenia wystąpienia zdarzeń faktycznych z reguły towarzyszących procesowi budowlanemu. W wyroku z 19 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2083/17 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie bowiem zauważył, że czym innym jest teoretyczna możliwość zidentyfikowania decyzji przez stronę, będącą właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, a czym innym rzeczywiste dotarcie przez stronę do informacji o wydanym inwestorowi pozwoleniu. W tych warunkach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z powodów wyżej przedstawionych narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., co skutkować musi jej uchyleniem. Odstąpić należało od merytorycznego odniesienia się do zarzutów i zastrzeżeń skargi wykraczających poza kwestię rozważoną w zaskarżonej decyzji (zachowanie terminu do wystąpienia o wznowienie postępowania) z tej racji, że dotyczą one prawidłowości udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę i zakresu jej weryfikacji w trybie wznowienia postępowania, a uchylając decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. i umarzając postępowanie prowadzone przed organem I instancji organ odstąpił od wypowiedzenia się odnośnie do tych zagadnień. Ponownie rozpoznając sprawę, na etapie rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji Prezydenta [...] organ odwoławczy zobowiązany będzie ponownie rozpatrzeć sprawę, odstępując od uznania, że wystąpiła w niej przesłanka czyniąca postępowanie bezprzedmiotowym z racji uchybienia przez odwołującą jednomiesięcznemu terminowi. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.