VII SA/Wa 2116/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył wszczęte na wniosek J. K., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania pawilonu handlowo-usługowego, w [...] przy ul. [...] róg ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2004 r., J. K. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania ww. pawilonu handlowo - usługowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia Nr [...]. Decyzja ta, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...]. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję oraz skargę na bezczynność organu w kwestii rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2004r., sygn. akt VII SA/Wa 364/07 oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...]. Od powyższego wyroku J. K. złożył skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2008r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 1713/07. Natomiast w kwestii skargi na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007r., sygn. akt VII SAB/Wa 17/07 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 Kpa przekazał zgodnie z właściwością do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ stwierdził, że w świetle art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego jest związany własną decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że będąc w świetle art. 157 § 1 Kpa, organem właściwym w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r., działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy tą decyzję ( wobec wyeliminowania z obrotu w wyniku postępowania nadzorczego decyzji z [...] lipca 2004r). Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostatecznie rozstrzygnęła sprawę wybudowania pawilonu handlowo - usługowego, w J. – L. przy ul. [...], róg ul. [...]. W tej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest władny oceniać decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. wskazanej we wniosku, pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa okoliczność zdaniem organu skutkuje koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. stosownie do treści art. 105 § 1 kpa. Umorzenie postępowania w oparciu o powołany przepis jest obligatoryjne i dalsze jego prowadzenie w danej instancji w takim przypadku stanowiłyby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Organem, mogącym zweryfikować prawidłowość rozstrzygnięcia kończącego sprawę wybudowania pawilonu handlowo-usługowego, w J.-L. w trybie art. 156 Kpa, jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego strony mogą złożyć stosowny wniosek. Od powyższej decyzji J. K. złożył odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] maja 2010 r. nr [...], znak: [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał, że należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że należało umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r., skoro decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Decyzja organu drugiej instancji powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji pozbawiona została samodzielnego bytu prawnego. Byt prawny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. W tym przypadku decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie co do istoty jest, posiadająca walor ostateczności decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Przeprowadzenie zatem postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej jest niedopuszczalne. W zaistniałej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł wydać innej decyzji niż umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie na uchybienia procesowe poprzedzające wydanie skarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak słusznie wskazał J. K. w rozpatrywanym odwołaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał skarżoną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] zanim zostało doręczone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. orzekające o podjęciu zawieszonego postępowania (na które zostało złożone zażalenie). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien bowiem powstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu otrzymania potwierdzenia odbioru przez J. K. postanowienia podejmującego zawieszone postępowanie. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na prawidłowość wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia, w związku z tym, nie może stanowić przesłanki uchylenia tejże decyzji. Należy także podnieść, że zażalenie J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie podjęcia postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu, co stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Za nieuzasadniony natomiast uznał zarzut odwołującego, że organ pierwszej instancji nie pouczył strony o prawie zapoznania się z aktami. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzor Budowlanego nie wypełnił natomiast wynikającego z art. 10 § 1 Kpa obowiązku pouczenia strony o prawie złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji. Skarżący mógł jednak zrealizować swoje uprawnienia w zakresie złożenia stosownych oświadczeń, ustosunkowania się do dowodów i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych w toku postępowania przed rozpoznającym sprawę organem odwoławczym, czego nie uczynił. Nie wykazał on zatem, by brak zajęcia przez niego stanowiska w trybie art. 10 § 1 Kpa miał istotny wpływ na wynik sprawy i stanowił podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do sądu administracyjnego złożył Józef Kuśnierek zarzucając naruszenie: 1. art. 6-10 par. 1. art. 77 par. 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie zawartych w nich postanowień, a mający istotny wpływ na treść orzeczenia. 2. art. 16 par. 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie prawomocnych orzeczeń organów nadzoru budowlanego drugiej instancji, tj. decyzji z dnia [...] listopada 1996 roku nr [...], decyzji z dnia [...] listopada 1996 roku nr [...], decyzji z dnia [...] października nr [...] oraz postanowienia z dnia [...] listopada 1997 roku nr [...] - Wojewody [...], jak też wytycznych Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawartych w pismach z dnia [...] września 1999 roku znak: [...] i z dnia [...] czerwca 2001 roku znak: [...] 3. art. 138 par. 1 pkt. 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a mający istotny wpływ na treść orzeczenia, 4. art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nietraktowanie w ten sam sposób skarżącego J. K. i wpływowego inwestora spornej inwestycji zlokalizowanej na terenie skweru miejskiego [...]. obręb L., 5. niezgodność z przyjętą tezą zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2004 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Po 2935/01- niepub. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153,poz. 1269 ze zm.) kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego wydaną [...] maja 2010r., którą na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa organ umorzył wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004r. Z akt sprawy bezspornie wynika, że wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2004r., o wszczęcie postępowania nadzorczego zawierał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004r., oraz decyzji II instancji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., orzekł wyłącznie o stwierdzeniu nieważności decyzji II instancji z dnia [...] lipca 2004r. Przedmiotowa decyzja po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., została utrzymana w mocy – a skargi J. K. oddalone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 sierpnia 2004r., i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2008r. W wyniku więc stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w obrocie prawnym pozostała decyzja organu I instancji tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2004r., i odwołanie od niej wniesione przez J. K., a także nierozpatrzony wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego 14 sierpnia 2007r., w sprawie VII SAB/Wa 17/07 uwzględniającego skargę J. K. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2004r. – w tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien rozważyć, czy jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2004r. i podjąć stosowne czynności zmierzające do nadania mu prawidłowego biegu. Wykonując wytyczne Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2007r., przekazał wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] organowi właściwemu tj. [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który [...] lutego 2008r., wszczął postępowanie nadzorcze. W związku z uprawomocnieniem się wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 sierpnia 2007r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ odwoławczy wydał w dniu [...] kwietnia 2010r., decyzję którą po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2004r. Następnie decyzją z [...] maja 2010r., umorzył wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2004r. – której dotyczył wniosek z [...] sierpnia 2004r. Decyzja ta została utrzymana w mocy kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010r. Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie sądu należy podzielić stanowisko organu, że w momencie wydania przez organ odwoławczy decyzji z [...] kwietnia 2010r., decyzja organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004r utraciła samodzielny byt prawny. Po wydaniu decyzji organu odwoławczego to ona posiadała walor ostateczności. Wobec tego, że w postępowaniu nieważnościowym zgodnie z art. 156 kpa może być kontrolowana jedynie decyzja ostateczna, objęta wnioskiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2004r. ( która nie jest ostateczną) nie mogła być przedmiotem tego postępowania. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.