VII SA/Wa 2137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. referent Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi C. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania C. S. oraz J.S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę systemu kanalizacji sanitarnej na działkach w obrębach [...],[...] i [...] w Gminie [...] – w zakresie obejmującym usytuowanie inwestycji na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], Gmina [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę systemu kanalizacji sanitarnej na działkach w obrębach [...], [...] i [...] w Gminie [...]. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. C. S. oraz J. S., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...]z dnia [...] września 2009 r. Wskazali, że są właścicielami działki o nr ew. [...], kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ inwestor nie dysponował w momencie wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie, ani w dacie wydania decyzji, tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponadto decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną bowiem S. P. nie była już właścicielką działki nr [...]. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i 157 § 1 i 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę systemu kanalizacji sanitarnej na działkach w obrębach [...], [...] i [...] w Gminie [...] – w zakresie obejmującym usytuowanie inwestycji na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], Gmina [...] W uzasadnieniu wskazał, że inwestor – Gmina [...] złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, spełniając tym samym obowiązek, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. W oświadczeniu wskazano, że dysponuje m.in. działką nr [...] w [...], na podstawie zgody właściciela działki według ewidencji gruntów – S. P., która odbierała korespondencję w toku postępowania, nie poinformowała organu o zmianach w zakresie własności działki nr [...] i nie kwestionowała złożonego oświadczenia. Organ zaznaczył, że skarżący nabyli działkę nr [...] w [...] w dniu [...]czerwca 2009 r. aktem notarialnym, a sporną decyzję wydano w dniu [...]września 2009 r. Organ wskazał, że brak udziału strony w postępowaniu, był już badany przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu, które zostało zakończone ostatecznym postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda wskazał, że wszelkie sporne kwestie w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz naruszenia własności mogą być rozstrzygane wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej. Odwołanie od tej decyzji złożyli C.S. oraz J. S. podnosząc, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. Podtrzymując dotychczasową argumentację podnieśli, że doręczenie decyzji S. P., czyli osobie niebędącej stroną postępowania, wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Do odwołania dołączyli oświadczenie S.P. z dnia [...] maja 2013 r., że nie wyrażała zgody na budowę kanalizacji w odległości większej niż 4 m od granicy działki. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na wstępie uzasadnienia rozstrzygnięcia wskazał na charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśnił, że w sprawach dotyczących inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony (jak w przedmiotowej sprawie), zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Postępowanie nieważnościowe prowadzono w odniesieniu do działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], Gmina [...], będącej własnością C. S. oraz J. S.. Powołując się na materiał dowodowy, stwierdził, że na działce nr ew. [...] zaplanowano przebieg spornej inwestycji (w odległości ok. 10 m od granicy z drogą publiczną). Wskazał, że inwestor – Gmina [...] do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], Gmina [...], na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia, zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Jeżeli złożone (pod rygorem odpowiedzialności karnej) oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, organ nie ma obowiązku żądania dokumentacji, w celu weryfikacji złożonego oświadczenia. Złożone w imieniu Gminy [...] oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało prawidłowo wypełnione i podpisane; wskazano w nim tytuł prawny, z którego wynika prawo do dysponowania działką nr ew. [...] – pisemna zgoda właściciela nieruchomości, co zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego dawało podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Organ wskazał ponadto, że analiza akt sprawy wykazała, że działka nr ew. [...] objęta jest zakresem obowiązywania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania Gminy [...] obejmującego miasto [...] oraz sołectwa: [...],[...], [...],[...],[...] i [...] z wyłączeniem terenów objętych zmianami planu uchwalonym po 01.01.1995 r. – obszar [...] – zabudowa jednorodzinna i zagrodowa z możliwością m.in. lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...] z 20005 r., Nr [...], poz. [...]) – według stanu na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zapisem § 41 ust. 2 pkt 2 h i k ww. planu, przewidziana została realizacja kanalizacji sanitarnej dla południowo-zachodniej oraz północno-zachodniej części sołectwa [...]. Odnosząc się do złożonego oświadczenia S.P., organ zauważył, ze zostało ono złożone po dniu wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Może ono stanowić ew. podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W konkluzji organ wskazał, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zabronionego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożyli C. S. oraz J. S. zarzucając jej niedokładną analizę i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego dotyczącego rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. o pozwoleniu na budowę kanalizacji w miejscowości [...], Gmina [...] w zakresie działki nr [...]. Wskazali na naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 podkreślając, że nie byli poinformowani o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie budowy kanalizacji na ich działce nr [...] i o wydaniu decyzji zezwalającej na budowę kanalizacji na tej działce. W uzasadnieniu wskazując na daty aktu notarialnego, zawiadomienia o wpisie do księgi wieczystej ich jako właścicieli, daty zawiadomienia gminy o zmianie właściciela działki i porównując je z datą złożenia wniosku o pozwolenie na budowę kanalizacji wywodzili, że Gmina [...] posiadała wiedzę o zmianie właściciela działki nr [...], której nie przekazała do Starostwa. Podnieśli, że doszło do bezprawnego zabrania ich własności co stanowi naruszenie art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), .), zwanej dalej p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lipca 2014 r. I OSK 2832/12, z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. V SA/Wa 2594/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 maja 2014 r. I SA/Ol 160/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie narusza prawa, bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 k.p.a. Decyzją tą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę systemu kanalizacji sanitarnej na działkach w obrębach [...],[...] i [...] w Gminie [...], w tym w zakresie działki nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, inwestor – Gmina [...] do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. 320, położonej w miejscowości [...], Gmina [...], na cele budowlane, spełniając wymóg określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany był kompletny, został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, zawierał oświadczenie projektanta o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Inwestycja jest również zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania Gminy [...] obejmującego miasto [...] oraz sołectwa: [...], [...], [...], [...], [...]i [...]. Starosta [...] nie mógł więc nie wydać pozwolenia na budowę będąc związanym treścią art. 35 ust. 4, który stanowi: "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." . Tak więc decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją związaną. Organ administracji architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4. Należy powtórzyć za organem, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia, zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Jeżeli złożone (pod rygorem odpowiedzialności karnej) oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, organ nie ma obowiązku żądania dokumentacji, w celu weryfikacji złożonego oświadczenia. Odnośnie drugiego zarzutu, tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną, należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. została wydana na wniosek inwestora, on jest adresatem praw i obowiązków wynikających z tej decyzji. Doręczenie decyzji osobie, która nie ma interesu prawnego (nie jest już właścicielem działki) w żadnym razie nie świadczy o nieważności takiej decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. (II OSK 2079/11), w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Skarżący w skardze w istocie podnoszą zarzuty wobec Gminy [...], której zarzucają nieprzekazanie posiadanej informacji o zmianie właściciela działki, które to zarzuty pozostają poza oceną Sądu. Kwestia poświadczenia nieprawdy przez Gminę [...], jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż badana w trybie nadzorczym decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie [...] pozwolenia na budowę systemu kanalizacji sanitarnej na działkach w obrębach [...], [...] i [...] w Gminie [...], w zakresie działki nr [...] nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., mogące stanowić podstawę do jej unieważnienia. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. jest zatem zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).