VII SA/Wa 2171/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] sierpnia 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania W. W. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] września 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni 3-stanowiskowej z kontenerem technicznym i częścią usługową na działce nr ew. [...], obr. [...] u zbiegu ulic: [...] i [...] w C. oraz ścian oporowych przy graniach z działkami nr ew. [...],[...],[...] oraz nadbudowę ściany przy granicy działki nr ew. [...]. Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego, w tym wyjaśnieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), organ wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (dz. nr ew.[...]) na cele budowlane. Uzyskał decyzję z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy, z którą inwestycja jest zgodna. Organ nie stwierdził kwalifikowanego naruszenia co do frontu i nieprzekraczalnej linii zabudowy – od ul. Norwida; odległości od krawędzi jezdni ul. [...] - min. 10 m (proj. – ok. 15 m); wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 35% (proj. - 14,26%); wielkości powierzchni biologicznie czynnej - min. 10% (proj. - 11,64%); szerokości elewacji frontowej - do 11 m (proj. - 8 m ); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do poziomej linii, okapu, gzymsu lub attyki - do 5,5 m (proj. - 4,5 m, ściana w granicy - 5,37 m ); kształtowania elewacji od ul. [...]: szerokość elewacji - do 23,5 m, wysokość elewacji do okapu, gzymsu lub attyki - do 5,5 m (proj. 14,2 m, wysokość elewacji do attyki 4,5 m); geometrii dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci do 30°, kierunek głównej kalenicy w dostosowaniu do bryły obiektu, wysokość głównej kalenicy do 5,5 m, dopuszczono inną geometrię dachu (np. płaski, łukowego) w dostosowaniu do technologii budynku o wysokości max do 5,5 m (proj. - dach płaski, jednospadowy o kącie nachylenia 3° dla zadaszenia myjni i 1° dla zadaszenia kontenera, kierunek kalenicy głównej w dostosowaniu do bryły budynku); dostępu do drogi publicznej - zjazdem z ul. [...] (proj. przebudowa zjazdu na publiczny z ul. [...] dz. nr ew. [...] i [...] - odrębne opracowanie); miejsca postojowe - min. 1 mp na 35 m2 pow. dla klientów, min. 1 dla 2 pracowników (pow. 135,86 m2, projektowane 5). Organ nie stwierdził też naruszeń przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 na dzień wydania decyzji). Stanowiska postojowe (5 mp) od zachodu usytuowano 3,2 m - 4,31 m od działki nr ew. [...], a od północy i wschodu przylegają do działek drogowych (ul. [...] i ul. [...]). Nie doszło zatem do rażącego uchybienia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Dodał, że inwestycję zaopiniował rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a projekt sporządziły osoby uprawnione (art. 20 ust. 4 Pb). Odnosząc się do zarzutu uciążliwości hałasowych i oparów organ wyjaśnił m.in., że decyzja przewiduje budowę ścian oporowych m.in. przy granicy z działką nr ew. [...] i nadbudowę ściany, w celu ochrony przed spalinami, mgłą z detergentami i hałasem. Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie narusza standardów środowiskowych poza terenem inwestycyjnym. Nie powoduje emisji szkodliwych dla zdrowia, ludzi lub środowiska, szkody w dobrach materialnych. Inwestycję zaplanowano tak, aby hałas nie zagrażał zdrowiu i umożliwiał pracę oraz odpoczynek. Inne emisje nie występują. GINB podkreślił, że ocenie podlega inwestycja w zaprojektowanym, a nie zrealizowanym kształcie. Za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec doręczenia decyzji osobie zmarłej i niedoręczenie wnioskodawczyni - następcy prawnemu wyjaśniając, że w postępowaniu nieważnościowym nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. GINB podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że decyzję skierowano do inwestora, a nie do zmarłego poprzednika wnioskodawczyni. Decyzja jest bowiem skierowana wyłącznie do stron dysponujących interesem bezpośrednim. Jest doręczana też stronom postępowania, które dysponują prawami refleksowymi - decyzja oddziałuje na ich prawa i obowiązki, nie kształtując ich jednak w sposób bezpośredni (zob. A. Matan, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega). Doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze skierowaniem decyzji (wyrok NSA z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10). Wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialnoprawny (nawet jeśli ich przyczyną jest naruszenie istotnych przepisów procesowych). Prowadzą do ukształtowania ułomnego stosunku materialnoprawnego, w ramach którego nie następuje ukształtowanie praw, czy obowiązków strony refleksowej, a jedynie określenie ich granic. Tylko błąd co do strony dysponującej interesem bezpośrednim uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. GINB stwierdził, że badana decyzja nie jest też dotknięta pozostałymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na ww. decyzję złożyła W. W. zarzucając naruszenie: a. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Ś. wobec przyjęcia, że nie stanowiły rażącego naruszenia prawa uchybienia Prezydenta Miasta C. polegające nie tylko na procedowaniu pomimo śmierci strony i wydaniu decyzji do niej adresowanej, jak i przyjęcie, że adresatem decyzji był jedynie inwestor, pominięcie następców prawnych zmarłego i niedoręczenie następcy prawnemu decyzji i pism, podczas gdy: - ww. sytuacja winna być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, a nie jako przesłanka wznowieniowa; stanowiska GINB nie potwierdza orzecznictwo; rażące naruszenie prawa jest oczywiste i niepozostawiające luzu interpretacyjnego; za stwierdzeniem nieważności przemawiały racje społeczne i gospodarczo – ekonomiczne; postępowanie zwykłe nie toczyło się w tzw. trybie obwieszczenia; adresatem decyzji powinna być też skarżąca, jako siostra zmarłego współwłaściciela działki sąsiadującej z myjnią. b. art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 35 ust. 1 i 2 Prawo budowlane poprzez: błędną wykładnię pojęcia strony i bezzasadne przyjęcie, że decyzja była skierowana wyłącznie do inwestora, który jedynie dysponował interesem bezpośrednim, podczas gdy interes właścicieli nieruchomości sąsiednich jest identyczny i decyzja winna być im doręczona, skoro oddziałuje na nie inwestycja, jak i postępowanie winno się toczyć przy udziale wszystkich właścicieli. Inwestycja generuje hałas i opary, jak i błędne twierdzenie, że ocenie podlegała inwestycja tylko w zaprojektowanym, a nie zrealizowanym kształcie Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu podniosła, że decyzję wydano [...] września 2019 r. a M. S. zmarł 12 czerwca 2019 r. Postępowanie toczyło się bez jego następców prawnych. Wojewoda Ś. uznał ten fakt za udowodniony, podobnie, jak to, że jego następcą prawnym jest skarżąca i H. S. Zdaniem strony, ona też dysponuje interesem bezpośrednim. Zamierzenie oddziaływać będzie na jej nieruchomość, której właścicielami byli niegdyś Marian i H. S. Wobec śmierci M. S., postępowanie winno być zawieszone w celu ustalenia następców prawnych, a następnie podjęte z ich udziałem. Ponadto H. S. z uwagi na stwierdzone uzależnienie alkoholowe doznał zaburzeń psychicznych uniemożliwiających działanie, co potwierdza dokumentacja lekarska. W efekcie żaden ze współwłaścicieli nie podjął działań we własnym interesie. Skarżąca powtórzyła, że myjnia będzie znacząco oddziaływać na jej nieruchomość - wytwarzać uciążliwy hałas i opary wody z detergentami, a posesja przy ul. [...] jest bardzo wąska. Spowoduje też spadek wartości nieruchomości i ograniczy jej walory użytkowe oraz prawo własności. Nadto, myjnia jest czterostanowiskowa, a nie trzystanowiskowa, jak w decyzji. Dalej skarżąca obszernie przytoczyła orzecznictwo NSA i doktrynę wyjaśniające pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oraz wskazujące m.in., że wobec zmarłego nie można wszcząć, prowadzić postępowania i wydać decyzji, w przeciwnym wypadku stanowi to rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Byt prawny strony należy odróżnić od prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Osoby, które bez własnej winy nie brały w nim udziału mogą skorzystać z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co nie jest tożsame ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej (wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984, z. 5, poz. 108; z 14 stycznia 2001 r, I SA 2462/99, LEX nr 82653; z 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33; z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08; z 8 lutego 2011 r., II OSK 99/10; z 27 października 2011 r. I OSK 1876/10; z 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11; z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; z 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14; M. Stahl: Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1983 r. 261/83, OSPiKA 1984; B. Adamiak: Zagadnienie decyzji nieistniejących, AUWr Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990). Zdaniem strony, przywołane przez Wojewodę Ś. orzeczenia dotyczą procedowania w trybie obwieszczenia, który w tej sprawie nie był stosowany. Zaskarżona decyzja narusza też art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez błędną interpretację pojęcia strony i bezzasadne przyjęcie, że decyzja była skierowana wyłącznie do inwestora i jedynie on dysponował interesem bezpośrednim. Według strony, interes inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich jest identyczny, a decyzja winna być doręczona wszystkim właścicielom, tak jak i samo postępowanie winno się toczyć przy udziale wszystkich właścicieli. Ponadto, naruszono art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 35 ust. 1 i 2 Prawo budowlane przyjmując, że inwestycja nie uchybia rażąco ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy stwarza hałas i opary. Skarżąca nie zgodziła się także z twierdzeniem GINB, że ocenie podlegała inwestycja w zaprojektowanym a nie zrealizowanym kształcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Przedmiotem kontroli Sądu w powyższym zakresie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] września 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej trzystanowiskowej z kontenerem technicznym i częścią usługową na działce nr ew. [...], obr. [...] u zbiegu ulic: [...] i [...] w C. oraz ścian oporowych przy graniach z działkami nr ew. [...],[...],[...] i nadbudowę ściany przy granicy działki nr ew. [...]. Na wstępie zatem wyjaśnić należy, że w postępowaniu, które uruchomiła skarżąca obowiązują odmienne zasady niż w postępowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności odnosi się bowiem do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to zatem – co do zasady – wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w trybie wznowienia postępowania. Z tej przyczyny, że wady tkwią w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono jednak źródłem wadliwości ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające je postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 699). W orzecznictwie sadów administracyjnych wprawdzie wskazuje się również na wyjątkowe sytuacje, w których można stwierdzić nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów proceduralnych, jednak ogranicza się je wyłącznie do przypadków kardynalnego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych określonych w art. 6-11 k.p.a. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji na przykład bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Jeszcze raz zatem powtórzyć należy, że postępowanie to nie może służyć ponownemu badaniu prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, tylko kontroli, czy decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Strona nie może więc podnosić zarzutów takich jak w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy załatwionej decyzją ostateczną, gdyż zakres rozważań organu jest zawężony jedynie do oceny wystąpienia przesłanek nieważnościowych (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. II OSK 1598/16 - CBOSA). Należy mieć ponadto na uwadze, że naruszenie prawa ma charakter rażący tylko wtedy, gdy akt administracyjny wydano wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. O rażącym naruszeniu prawa świadczy zatem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia – jak już wyżej wskazano - istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. W świetle zarzutów skargi dodać również trzeba, że sformułowanie "skierowanie decyzji", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy traktować jako rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach oznaczonego podmiotu prawa – adresata decyzji (por. wyrok NSA z 22 listopada 2018 r., sygn. I OSK 4034/18, LEX nr 2587930). W piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowane jest też stanowisko, że nałożenie decyzją administracyjną obowiązków, czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej traktowane jest jako rażące naruszenie prawa, ale tylko wtedy, gdy taka osoba jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym. W konsekwencji wyłącznie błąd co do adresata materialnoprawnego - osoby dysponującej interesem prawnym skutkuje nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1275/13, wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2016, II SA/Kr 734/15, A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, k.p.a. Komentarz, LEX 2010, s. 359). Skoro decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca rozstrzygała o prawach i obowiązkach inwestora opisanego zamierzenia budowlanego, jako jej adresata, to – w świetle przedstawionej wyżej argumentacji –jako chybiony należało ocenić zarzut skargi skierowania decyzji do osoby zmarłej (M. S.). Rację ma organ również co do tego, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Pomiędzy trybem stwierdzenia nieważności oraz wznowieniem postępowania nie występuje konkurencyjność, rozumiana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę lub organ. Zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji aktu administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wznowienie służy do usunięcia skutków wad procesowych, natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji służy usunięciu wady samej decyzji, jak już wyżej wskazano (por. wyroki NSA: z 15 września 2021 r. sygn. I OSK 3831/18 LEX nr 3284356). Obowiązujące przepisy przewidują zatem bądź stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacjach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., bądź wznowienie postępowania w przypadkach określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, wskazywane w skardze pozbawienie udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłego M. S., w tym skarżącej, mogło być rozpoznawane wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie twierdzenia nieważności decyzji (zob. NSA w wyroku z 11 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2256/16 oraz w wyroku NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1832/16). Nie znajdują również potwierdzenia w ustaleniach GINB, poczynionych na podstawie zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym materiału dowodowego, zarzuty naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 35 ust. 1 i 2 Prawo budowlane poprzez rażące uchybienie ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, których skarżąca wiązała z hałasem i oparami, jakie stwarza inwestycja. Analiza akt potwierdza, że inwestor spełnił kryteria określone w art. 35 Prawa budowlanego. Dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja odpowiada przesłankom określonym w decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2017 r. w opisanym szczegółowo zakresie (co do frontu i nieprzekraczalnej linii zabudowy; odległości od krawędzi jezdni; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu; wielkości powierzchni biologicznie czynnej; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do poziomej linii, okapu, gzymsu lub attyki; kształtowania elewacji; geometrii dachu; dostępu do drogi publicznej; miejsca postojowych). Jest również zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym w zakresie § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a . Złożono wymagane opinie, jak projekt został sporządzony zgodnie w wymaganiami określonymi w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). W planowanym kształcie i parametrach nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kończąc Sąd wyjaśnia, że badania decyzji w opisanym wyżej zakresie organ dokonuje wyłącznie w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ocenie w postępowaniu nieważnościowym podlega decyzja w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Zasadnie zatem wskazał GINB, że inwestycja jest weryfikowana w zaprojektowanym, a nie zrealizowanym kształcie, co oznacza, że jej realizacja sprzecznie z wydanym pozwoleniem na budowę pozostawała bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z podanych przyczyn Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja Prezydenta Miasta C. z [...] września 2019 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.