VII SA/Wa 2177/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność § 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003r., w części dotyczącej zaliczenia ulicy [...], przebiegającej przez działkę numer ewidencyjny [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] do kategorii dróg gminnych, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącej D. Sp. z o.o. w W. kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2177/09 UZASADNIENIE Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] września 2003r. uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg a terenie W. do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie W kategorii dróg gminnych. Uchwała ta została oparta na art. 7 ust. 2 i art. 10 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U z 2000r. Nr 71,poz,838). W dniu 13 października 2009r. D. sp. z o.o z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę z powołaniem się na przepisy art. 101 ust 4 w związku z art. 91 ust 1 i art. 94 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W petitum skargi D. sp. z o.o z siedzibą w W. domagała się stwierdzenia w trybie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 4 w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym, nieważności Uchwały w części dotyczącej zaliczenia ulicy [...], przebiegającej przez działkę nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] oraz przez działkę [...], do kategorii dróg gminnych; ewentualnie orzeczenie, w trybie art. 147 § I Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 4 w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym o niezgodności z prawem Uchwały w części dotyczącej zaliczenia ulicy [...], przebiegającej przez działkę nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] oraz przez działkę [...], do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przedmiotem zaskarżonej Uchwały jest m. in. zaliczenie niektórych dróg na terenie W. do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z § 1 Uchwały do kategorii dróg gminnych zaliczone zostały drogi na terenie [miasta] wymienione w załączniku nr 1 do Uchwały. Wspomniany załącznik pod pozycją [...] wymienia ulicę [...], położoną w W, przy czym Uchwała w żaden sposób nie wskazuje przebiegu ulicy [...] — brak jest jakiegokolwiek załącznika graficznego opisującego przez jakie działki przebiega wspomniana ulica, nie zostały także wskazane numery ewidencyjne takich działek; brak też informacji jaki konkretnie odcinek ulicy [...] objęty jest dokonanym Uchwałą zaliczeniem do kategorii dróg gminnych, co stanowi naruszenie art. 7 ust 3 ustawy o drogach publicznych. Przede wszystkim jednak w chwili podejmowania przez Radę Miasta [...] skarżonej Uchwały własność przedmiotowej działki przysługiwała firmie R.. z o.o. z siedzibą w W., która nabyła ją od spółki W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 2003 roku, Rep A [...]. Spółka W. sp. z o.o. z siedzibą w W. nabyła własność przedmiotowej działki na podstawie umowy przeniesienia własności z dnia [...] sierpnia 2002 roku, Rep A [...]. Aktualnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje skarżącej spółce. Tymczasem, zgodnie z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Tym samym w sytuacji, gdy określona nieruchomość drogowa nie stanowi własności gminy, nie jest możliwe zaliczenie jej do kategorii dróg gminnych. Skarżący wskazuje, iż w niniejszej sprawie naruszenie jego interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym polega na naruszeniu jego uprawnień wynikających z art. 140 kc. Ingerencja w prawo własności przejawia się m. in. w tym, iż zgodnie z art. 1 Ustawy o drogach publicznych, zaliczenie danej drogi do kategorii dróg publicznych oznacza uprawnienie każdej osoby do korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem. Takie uprawnienie , zdaniem skarżącego, jest bardzo istotnym ograniczeniem praw właściciela nieruchomości. Naruszenie prawa własności skarżącego wynika także z innych przepisów Ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 pkt. 4) zarządcą drogi zaliczonej do kategorii dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który z mocy art. 20 powołanej ustawy jest uprawniony m. in. do pełnienia funkcji inwestora w odniesieniu do prac prowadzonych na nieruchomości stanowiącej drogę gminną. Nie ulega wątpliwości, iż taka kompetencja jest równoznaczna z przyznaniem zarządcy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 11) Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Skarga podnosi nadto, iż na mocy zaskarżonej Uchwały również działka [...], stanowiąca własność W. uznana została za drogę gminną. Jednak w treści Uchwały jak również w załącznikach do niej brak jest jakiegokolwiek elementu pozwalającego określić przebieg ul. [...]. Tym samym brak jest możliwości bezspornego ustalenia, czy i w jakiej części przedmiotowa działka rzeczywiście może być uznana za drogę publiczną. Mając na uwadze, iż działka ta bezpośrednio sąsiaduje z działką [...], stanowiącą własność skarżącego, przyznanie tej działce statusu drogi gminnej ogranicza prawo własności skarżącego. Nadto skarżący wskazuje, iż w sytuacji, w której leżąca pomiędzy działką [...] a pozostałą częścią ulicy [...] działka [...] nie może posiadać statusu drogi publicznej, działka [...] przestaje mieć jakikolwiek związek z ulicą [...] oraz z systemem dróg gminnych. Tym samym wątpliwe staje się spełnianie przez tą działkę warunku możliwości powszechnego korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. jako drogi gminnej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej spółki również w tej części Uchwała narusza interes prawny skarżącej ponieważ działka [...] sąsiaduje ze stanowiącą własność skarżącego działką [...]. Posiadanie przez działkę [...] statusu drogi gminnej ogranicza prawo własności skarżącego, bowiem zgodnie z art. 43 Ustawy o drogach publicznych zakazuje mu sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tymczasem w przypadku, gdyby działka [...] nie stanowiła drogi gminnej, wówczas minimalna odległość, w jakiej skarżący mógłby lokalizować obiekty budowlane wynosiłaby jedynie 4 m od granicy tej działki, a w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy - jedynie 3 m, a niekiedy nawet 1,5 m lub bezpośrednio przy tej granicy. W ocenie skarżącego poprzez zaliczenie działki [...] do kategorii dróg gminnych skarżona Uchwała wpływa na zakres wynikającego z art. 140 k.c. prawa do korzystania przez skarżącego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości sąsiedniej, a tym samym narusza jego istotny interes prawny. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż podjecie zaskarżonej Uchwały nie naruszyło w żaden sposób uprawnień skarżącej spółki, bowiem Uchwała z dnia [...] września 2003r. uzyskała moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2004r, zaś działka nr [...] stała się własnością skarżącej dopiero w kwietniu 2009r. Obie więc działki nr [...] były wykorzystywane jako droga publiczna na długo przed nabyciem przez skarżącą własności działki nr [...]. Nadto organ wskazał, iż pozbawienie przedmiotowej drogi kategorii gminnej wymagać będzie zapewnienia w inny sposób obsługi komunikacyjnej budynków przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na częściowe jej uwzględnienie bowiem Uchwała w części dotyczącej zaliczenia ulicy [...], przebiegającej przez działkę nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] oraz przez działkę [...], do kategorii dróg gminnych; narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca spółka w dniu 20 sierpnia 2009 r. skierowała do Prezydenta [...] pismo wzywające do "wystąpienia z inicjatywą podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały w sprawie pozbawienia drogi/ulicy [...] kategorii drogi gminnej i wyłączenie drogi z użytkowania na odcinku obejmującym działki o numerach ewidencyjnych [...]w W. w celu usunięcia w ten sposób istniejącego naruszenia prawa". Nie ulega wątpliwości, iż co do zasady, w przypadku gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, to właśnie ten organ powinien być wezwany do usunięcia naruszenia. Należy jednak uznać, iż przywołane pismo z dnia 20 sierpnia 2009r. spełnia kryteria wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 769/09 wyjaśnił, iż " skierowanie takiego wezwania do prezydenta miasta (burmistrza, wójta) nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Prezydent miasta (burmistrz, wójt) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 w związku art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem prezydenta miasta (burmistrza, wójta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego biegu, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r, sygn. akt II OSK 1734/07, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06". W tym miejscu należy także wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia kategorii drogi publicznej podejmowana w trybie odpowiednich przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2) stanowi akt prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008r. II OSK 102/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r. III S.A./Gd 197/08). Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści zaś art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] w odniesieniu do której wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy. Do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust 1 ustawy o drogach publicznych, można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z art. 1 przywołanej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (art. 140 k.c. stanowi się, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa). Wszelkie wątpliwości rozwiewają zaś dalsze przepisy ustawy o drogach publicznych, mianowicie art. 2 ust. 1, z którego wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych oraz art. 2a ust. 2 tej ustawy, który jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych( vide wyrok NSA z 28 maja 2009r., sygn. akt I OSK 148/09). W ocenie Sądu z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Należy także uznać za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 ust 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem wbrew ustawowym wymogom, zaskarżona Uchwała nie określa przebiegu ul. Ciepłej, a co najistotniejsze nie został do niej sporządzony załącznik graficzny pozwalający na ustalenie takiego przebiegu. Rozpoznając skargę Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, która dotyczy działki nr [...], przyjmując, ze wskazanych już powodów, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 oraz ust 3 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego Sąd na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) stwierdził jej nieważność, mimo że od jej podjęcia upłynął rok. Jednocześnie w odniesieniu do uchwały w części dotyczącej zaliczenia ulicy [...], przebiegającej przez działkę nr [...] do kategorii dróg gminnych Sąd oddalił skargę wobec braku wykazania przez skarżącą spółkę, iż uchwała ta narusza jej interes prawny. Konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy o samorządzie gminnym w odmienny sposób kształtuje legitymację skarżącego. W przepisie tym bowiem ustawodawca uzależnił możliwość skutecznego wniesienia przez podmiot skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej od naruszenia tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu. Istotne przy tym jest, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy uprawnia dopiero do merytorycznego rozpoznania skargi (np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, Lex nr 194894; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2). Zważyć należy, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis i nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (np. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8). Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa), a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny skarżącego wskazany z art. 110 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (sygn. akt III RN 42/02; OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuację, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu". W rozpoznawanej sprawie skarżąca obowiązana była do wykazania, że w wyniku podjętej uchwały ( w odniesieniu do działki nr [...]) doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a ich własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Tymczasem argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi wskazują jedynie, iż w przyszłości hipotetycznie może dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącej w sytuacji zamierzenia inwestycyjnego, sytuowania budynku w stosunku do granic działki nr [...]. Wbrew jednak argumentom skargi, podstawą uwzględnienia skargi określonej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest dokonane naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, nie zaś naruszenie potencjalne, możliwe w przyszłości. 8 W przedmiotowej sprawie poprzez podjęcia zaskarżonej Uchwały w części zaliczającej działkę [...] do drogi gminnej, nie doszło do ograniczenia swobody skarżącej w wykonywaniu prawa własności działki, co zdaniem Sądu oznacza, iż interes prawny skarżącej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie został naruszony. W konsekwencji w tej części należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygniecie o kosztach oparto na treści art. 200 przywołanej ustawy.