VII SA/Wa 218/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. oddala skargę VII SA/Wa 218/19 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia T. Sp. z o.o., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania- utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]WINB. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie ulicy [...] w C., zainicjowanego wnioskiem T. Sp. z o.o. z [...] listopada 2016 r. Powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne. T. Sp. z o.o. pismem z [...] kwietnia 2017 r. wystąpiła do [...]WINB o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Wskazała, że organ nie uznał jej za stronę toczącego się postępowania i błędnie stwierdził, że decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych jest kontynuacją postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi [...]WINB postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia PINB dla miasta C.. Następnie pismem z [...] czerwca 2019 r. Spółka wystąpiła do PINB dla miasta C. z kolejnym wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych polegających na rozbudowie ulicy [...] w C. Wskazany organ postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Po rozpatrzeniu zażaleń na rozstrzygnięcia [...]WINB oraz PINB dla miasta C. odpowiednio -GINB i [...]WINB uchyliły zaskarżone postanowienia i przekazały sprawę do ponownego rozpoznania właściwym organom I instancji. Zawiadomieniem z [...] października 2017 r. PINB dla miasta C. poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji "Budowa połączenia ulicy [...] do ulicy [...] w C." wykonywanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z [...] lipca 2016 r. W wyniku prowadzonego postępowania PINB dla miasta C. decyzją z [...] listopada 2017 r. Nr [...] umorzył je w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei [...]WINB zawiadomieniem z [...] października 2017 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB dla miasta C. z dnia [...] grudnia 2016 r. Organ I instancji postanowieniem z [...] maja 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności żądanego rozstrzygnięcia. Pismem z [...] czerwca 2018 r. zażalenie na powyższe postanowienie wniosła T. Sp. z o.o., po rozpatrzeniu którego GINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności postanowienia służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Stwierdzenie nieważności zostało ograniczone jedynie do wad prawnych wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności nie ma na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności określonych w powyższym przepisie. Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności postanowienia jest jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa jest to naruszenie ciężkie i oczywiste. Jego cechą jest to, że wydane rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy jego charakter powoduje niemożność zaakceptowania wydanego postanowienia czy decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W ocenie GINB takich cech nie można przypisać zaskarżonemu postanowieniu. Równocześnie organ II instancji podkreślił, że można stwierdzić pewne uchybienia w działaniu organu powiatowego, jednak mając na względzie późniejsze przeprowadzenie postępowania co do istoty, nie ma podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez organ w postępowaniu zwykłym. Stąd materiał dowodowy, który posiadał organ powiatowy rozpatrując pierwszy wniosek o wstrzymanie robót budowlanych był węższy. W toku późniejszej korespondencji z organem Spółka złożyła dodatkowe dokumenty, które skutkowały uznaniem jej za stronę w postępowaniu. Postanowienie PINB dla miasta C. zostało wydane przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa. Nie zostało też wydane bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwych stron, było wykonalne w dniu jego wydania, jego wykonanie nie wywołałby czynu zagrożonego karą i ponadto nie zawierało wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Z tego względu nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego. Skargę na decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. Sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony, - art. 12 pkt 4c ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że do wszystkich przypadków uszkodzenia kabla telekomunikacyjnego, będącego własnością skarżącego, zastosowanie ma wskazana regulacja. Skarżąca wskazała, że domniemane wywłaszczenie nastąpiłoby bez zawiadomienia jej o tym fakcie i bez odszkodowania. Przedmiotowe wywłaszczenie spowodowałoby trudne do przewidzenia skutki w postaci niezapowiedzianego dostępu do usług dla wielu podmiotów, w tym osób fizycznych, instytucji i firm telekomunikacyjnych. Przerwanie kabli skarżącej mogłoby spowodować brak połączeń telefonicznych i Internetu w takich instytucjach jak jednostki Straży Pożarnej, czy w Urzędzie Miejskim w C. Ponadto kwestię dostępu do nieruchomości dla operatora telekomunikacyjnego reguluje ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W art. 30 ust. 1 zobowiązuje ona właściciela terenu do udostępnienia nieruchomości w przypadku likwidacji, zniszczenia, uszkodzenia, modernizacji lub przebudowy. Na gruncie art. 33 omawianej ustawy właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację (...). W świetle powyższych ustaleń wskazany jest nadrzędny charakter usług i sieci telekomunikacyjnej nad kwestią wywłaszczenia gruntów w związku z budową dróg publicznych. Skarżąca podniosła również, że zniszczone kable i sieci telekomunikacyjne zlokalizowane były na działkach nieobjętych wywłaszczeniem, zatem twierdzenie organów nadzoru budowlanego są błędne. Podkreśliła, że w trakcie budowy doszło do ośmiokrotnego uszkodzenia kabli w różnych miejscach na skutek wadliwie prowadzonej budowy, w tym czterokrotnie do dnia [...] grudnia 2016 r., czyli do dnia przeprowadzenia kontroli na terenie budowy przez PINB dla miasta C. W przedmiotowej sprawie skarżąca posiada interes prawny zgodnie z art. 28 k.p.a., gdyż dochodziła ochrony ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Organ II instancji wskazał, że [...]WINB w swoim rozstrzygnięciu uznał, że skarżącej przysługuje przymiot strony, jednak odmówił stwierdzenia nieważności żądanego postanowienia. Zarzuty przedstawione w skardze pozostają zaś bez wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia PINB dla miasta C. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek T. Sp. z o.o. w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie ulicy [...] w C. Wyjaśnić należy, iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. wydane zostało w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dane postanowienie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem postanowienie, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanego postanowienia organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności postanowienia, które m.in.: wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) . Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Analiza postanowienia PINB z [...] grudnia 2016r. prowadzi do wniosku , że wadliwie organ przyjął brak przymiotu strony T. Sp. z o.o w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych związanych z rozbudową ul. [...] w C. i w tym zakresie naruszył art. 61a § 1 k.p.a., jednak naruszenie to nie może zostać uznane za rażące , że względu na ocenę skutków społeczno –gospodarczych wywołanych tym naruszeniem w świetle dalszych rozstrzygnięć organów w tej kwestii. W tym miejscu należy zaznaczyć, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...]. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Nowym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017r T. sp. z o.o. ponownie wystąpiła o wydanie nakazu wstrzymania robót budowlanych, podnosząc iż w ich wyniku doszło do kolejnych uszkodzeń dotyczących zerwania kanalizacji teletechnicznej lub kabli znajdujących się w terenie budowy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazując na art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r., uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż w oparciu o przedstawione akta administracyjne nie jest możliwe stwierdzenie, iż T. sp. z o.o nie jest stroną postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie ulicy [...] w C. Po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie realizacji inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia ulicy [...] do ulicy [...] w C." wykonywanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. sp. z o.o i po jego rozpoznaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 października 2018r. w sprawie sygn.akt II SA/Gl 666/18 oddalił skargę T. sp. z o.o z siedzibą w C. na powyższa decyzję. W tym stanie rzeczy słusznie organy uznały, że skoro kwestia robót budowlanych polegających na rozbudowie ul. [...] w C., na wniosek T. sp. z o.o z siedzibą w C., została oceniona merytorycznie zarówno przez organy nadzoru budowlanego jak i przez Sąd, to nie można skutecznie wywieść, że pierwotna odmowa wszczęcia postepowania postanowieniem PINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. wywołała skutki społeczno- gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że w żadnym stopniu nie odnoszą się one do zaskarżonego postanowienia a w szczególności do jego uzasadnienia. Skoro prawidłowość prowadzonych robót została już oceniona merytorycznie , zaś przymiot T. sp. z o.o z siedzibą w C. w tym postępowaniu przesądzona , brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że postanowienie z [...] grudnia 2016r. zostało dotknięte wada rażącego naruszenia prawa skutkująca koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badane w omawianym trybie postanowienia. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję/postanowienia w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18). Z tych też powodów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), nie podzielając zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.