VII SA/Wa 2180/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Artur Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] lipca 2019r. [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019r. [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2013r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...]w [...], gmina [...]. Organ po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż A. P. złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskała też decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2013r. o warunkach zabudowy, której inwestycja nie narusza. Zarówno co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki –do 0,15 (proj. 0,08 str. 15); szerokości elewacji frontowej – maks. 14 m z tolerancją 20% (proj. ok. 12,7 m str. 16; str. 28); dopuszczalnej wysokości zabudowy – maks. 9 m do kalenicy głównej od naturalnej warstwicy terenu przy wejściu do budynku (proj. 8 62 m nr rys. 1.23); geometrii dachu - dach dwuspadowy (w dobudowanym do zasadniczej bryły budynku mieszkalnego garażu dopuszcza się jego przykrycie dachem pulpitowym lub płaskim), kąta nachylenia połaci 30°- 45°, układu kalenicy - nie ustalono (proj. dach dwuspadowy, kąt nachylenia 45°, na garażu 25° - Projekt budowlany - Opis techniczny budynku). Decyzja z [...] sierpnia 2013 r. nie narusza zatem rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że budynek zaprojektowano 7,96 m od granicy z działką nr ew. [...], ok. 20 m od granicy działki nr ew. [...], ok. 13 m od granicy działki nr ew. [...], ponad 10 m od granicy działki nr ew. [...], ok. 21,5 od granicy działki nr ew. [...]i ok. 14,5 m od granicy działki nr ew. [...] (pzt str. 16). Nie naruszono zatem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 12 ust. 1 ww. warunków technicznych. Zbiornik na nieczystości ciekłe usytuowano 2 m od granicy działki nr ew. [...], co jest zgodne z 35 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 warunków technicznych. Dalej organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu i oświadczenia skarżącej wynika, że przez działkę nr ew. [...] sąsiadującą z działką nr ew. [...]przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] –"[...]" o średnicy [...] i ciśnieniu nominalnym 6,3 MPa. Następnie podniósł, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055). Jednak w myśl § 89 jego przepisów nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia tj. przed 12 grudnia 2001r. i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Gazociąg wybudowano w [...]r, a [...] listopada 1991 r. przekazano do eksploatacji. Podobnie rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U z 1995 r. Nr 139, poz. 686), w § 91 wskazywał, że jego przepisów nie stosuje się m.in. do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (przed 22 grudnia 1995 r.) i gazociągów, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. W dacie zrealizowania gazociągu obowiązywało natomiast rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr [...], poz. [...] ze zm. - wejście w życie [...] sierpnia 1989r.) Zgodnie z wymaganiami określonymi w tabeli nr 2 bezpieczna odległość oddzielenia wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągów, o średnicy nominalnej gazociągu do 300 mm i ciśnieniu 6,3 MPa powinna wynosić -15 m. Organ stwierdził, że budynek mieszkalny usytuowano jest co prawa ok. 11 m. od gazociągu, niemniej odległość ta jest większa niż szerokość strefy wymienionej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. określonej na 6 m. W ocenie organu przesłanki rażącego naruszenia prawa nie zostały zatem spełnione. Nie sposób bowiem uznać, że skutki naruszenia ww. odległości są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie w sytuacji, gdy zachowane są obowiązujące w dacie wydania decyzji. Literalne brzmienie § 89 rozporządzenia z 30 lipca 2001r. wyklucza zastosowanie wymagań określonych w nowych w przepisach jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, jeżeli gazociągi te wykonane zostały na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a nie wobec zabudowy sąsiadującej. W orzecznictwie wskazuje się, że nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 710/10; w Warszawie z 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/04). Ponadto, projekt budowlany sporządziła osoba uprawniona. Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wyjaśnił, że inwestor w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podał, że wynika ono z tytułu własności. Analiza wzoru oświadczenia wskazuje, że w takim przypadku, inwestor nie ma obowiązku wskazywania dokumentu potwierdzającego to prawo. Z księgi wieczystej nr [...]wynika, że działka nr ew. [...] stanowi wspólność majątkową małżeńską A.i J. P.. Udziałów nie określono i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka (art. 36 Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Rozporządzenie nieruchomością nr ew. [...] nie przekroczyło czynności zwykłego zarządu, bo nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego. Ponadto J. P. nie kwestionował prawa żony do zabudowy działki. Dalej GINB wskazał, że projekt budowlany nie obejmuje instalacji wewnętrznych. Decyzja narusza więc § 12 ust 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ale skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Dotyczyć będą jedynie użytkowników obiektu i nie wpływają na prawa i obowiązki właścicieli działek sąsiednich. Według organu nie można też uznać, że brak aktualizacji mapy do celów projektowych rażąco narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. z 1995 r Nr 25, poz. 133). Nie wywołuje bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, skoro obecne przepisy dopuszczają sporządzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o. o. zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) § 89 cyt. rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że jeżeli gazociągi wybudowano przed 12 grudnia 2001r., to przepisy ww. rozporządzenia nie powinny mieć zastosowania jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, podczas gdy przepisów rozporządzenia nie powinno się stosować również do zabudowy sąsiadującej z takim gazociągiem; b) § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. oraz § 5 rozporządzenia z 24 czerwca 1989r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że budynek mógł być posadowiony min 3 m od gazociągu zamiast 15 m; c) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia z 24 czerwca 1989r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uzgodnień z operatorem sieci gazowej i bez sprawdzenia, czy budynek znajduje się w obszarze strefy ochronnej gazociągu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa; d) § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wydana pomimo, że w projekcie brak rozwiązań dot. instalacji wewnętrznych, wymaganych rozporządzeniem, co rażąco narusza prawo; e) art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie narusza rażąco prawa decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu niezawierający wszystkich niezbędnych elementów wymienionych w powyższym przepisie, Skarżąca m.in. wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym, nadzwyczajnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji decyzji pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności stwarza możliwość przedłożenia zasady praworządności nad zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika sanacja wadliwości decyzji w celu ochrony praw nabytych strony, a z zasady praworządności wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sposób kwalifikowany wadliwych. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie organ orzeka kasacyjnie, biorąc pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Uwzględniając powyższe Sąd podzielił stanowisko organu, co do braku naruszeń o charakterze rażącym wymienionych w skardze przepisów Prawa budowlanego. Niemniej Sąd miał na uwadze, że z niekwestionowanych ustaleń organu - znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym - wynika, że poddaną kontroli decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...] usytuowanego w odległości ok. 11 m od opisanego gazociągu wysokoprężnego, a więc o ok. 4 m mniejszej odległości niż określona w tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. W tabeli bezpieczną odległość oddzielenia wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągów, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem DN gazociągu do 300 mm i ciśnieniu 6,3 MPa określono bowiem na 15 m. Wskazać należy, że wprawdzie w dacie wydania badanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), niemniej w § 89 wyłączało ono stosowanie jego przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - tj. przed [...] grudnia 2001 r. Podobnie obowiązujące wcześniej rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U z 1995 r. Nr 139, poz. 686) w § 91 wyłączało stosowanie jego przepisów m.in. do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia tj. przed [...] grudnia 1995 r.) Skoro jednak gazociąg powstał i został przekazany do eksploatacji w 1991 r., to w postępowaniu zwyczajnym zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 ze zm.), które w załączniku - tabeli nr 2, do której odwołuje się § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia minimalną odległość gazociągów o podanych parametrach – od obrysów obiektów terenowych - wolnostojących budynków mieszkalnych i budynków pomocniczych (stodoły, szopy itp.) - określało na 15 m. Tym samym z woli prawodawcy do gazociągów powstałych przed [...] grudnia 1995r. należało stosować odległość nie mniejszą niż 15 m. Wobec powyższego – poddając ocenie decyzję Starosty [...] w kontekście rażącego naruszenia ww. przepisu, oceniając skutki jego naruszenia - organy nie mogły poprzestać na jego porównaniu z szerokością strefy kontrolnej określonej w § 9 ust. 6 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia z 30 lipca 2001 r. (obowiązującym w dniu wydania decyzji), zgodnie z którym szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić 6 m m.in. dla gazociągu wysokiego ciśnienia o parametrach takich jak przedmiotowy. Nie mogły również odnosić odległości wskazanej w tabeli nr 2 cyt. rozporządzenia z 24 czerwca 1989 r. wyłącznie do sytuowania gazociągu wobec istniejącej zabudowy sąsiedniej, wyłączając jego zastosowanie do nowej zabudowy w stosunku do już istniejącego gazociągu. Przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazywał bowiem jednoznacznie, że minimalne odległości sieci gazowej, o których mowa w ust. 1, mają odpowiednie zastosowanie przy ustalaniu odległości projektowanych obiektów terenowych w stosunku do istniejących gazociągów i stacji gazowych. Jeśli zatem istnieją przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które określają bezpieczne odległości budynków od gazociągu, to winny być one przestrzegane - co do zasady - zarówno przez podmiot realizujący gazociąg, jak i przez inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu takich gazociągów. Jedynie wówczas spełniony zostanie cel (zasada bezpieczeństwa), dla którego przepisy te są ustanowione. W konsekwencji organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę ze względu na zrealizowanie gazociągu w okresie wcześniejszym, powinien uwzględniać zastany stan faktyczny i prawny. Natomiast w niniejszej sprawie organy nie przestawiły stanowiska odnośnie tego, czy kolizja lokalizacji gazociągu i przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], w [...] nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, w tym dla właścicieli i użytkowników przedmiotowego budynku, a więc czy nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów. Nie poddano analizie również tego, czy stwierdzone zmniejszenie wymaganej odległości może doprowadzić do uszkodzenia gazociągu lub jego izolacji (rozszczelnienia), a w konsekwencji do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy środowiska. Organy nie odniosły się zatem do niezwykle istotnej – dla oceny kwalifikowanego naruszenia prawa – kwestii, jak możliwości zaistnienia sytuacji awaryjnej. Zlokalizowanie obiektu na gazociągu bądź w jego bliskości może mieć bowiem nie tylko negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu, ale i doprowadzić do uszkodzenia lub awarii, w konsekwencji nawet do wstrzymania bądź ograniczenia realizacji usługi przesyłowej. W konsekwencji, jako co najmniej przedwczesne – bo wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.pa, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. - należało ocenić rozstrzygnięcia organów wydane w niniejszej sprawie. W świetle przedstawionej argumentacji rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.