VII SA/Wa 2189/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]lipca 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 23), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. F. z dnia [...]czerwca 2016 r. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2016r., nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dla powiatu [...]w [...]z dnia [...]września 2015 r., nr [...], znak: [...]-utrzymał w mocy w/w postanowienie. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Jak wynika z akt administracyjnych, w przedmiotowej sprawie PINB wszczął postępowanie egzekucyjne wobec J. F., na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]lipca 2015 r. nr [...] celem doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB z dnia [...]października 2011 r. znak: [...]. Decyzją tą nakazano inwestorowi J. F. właścicielowi działki nr ewid. [...]w [...]wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - domku zamontowanego na słupach drewnianych o wym, 2,90 x 2,50m i wysokości 3,50m, wybudowanego na działce nr [...]w [...]. Pismem z dnia [...]lipca 2015 r., J. F. zgłosił zarzuty w sprawie wszczętego wobec niego postępowania. Po rozpatrzeniu w/w zarzutów, PINB wydał w dniu [...]września 2015 r. postanowienie nr [...]znak: [...] (sprostowane następnie postanowieniem nr [...]z dnia [...]września 2015 r. znak: [...]w zakresie wskazanego w rozstrzygnięciu postanowienia nr [...]numeru tytułu wykonawczego obejmującego egzekwowany obowiązek), którym uznał zgłoszone przez zobowiązanego zarzuty za nieuzasadnione. Wobec powyższego J. F. w dniu [...]września 2015 r. złożył pismo, w którym wniósł zażalenie na w/w postanowienie PINB dla powiatu [...]w [...]. Jednocześnie J. F. wniósł "o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia". W związku z zaistniałymi wątpliwościami, [...]WINB wezwał J. F. do wyjaśnienia charakteru pisma z dnia [...]września 2015 r. W odpowiedzi skarżący poinformował, że pismo zawiera również wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Dodatkowo wnoszący pismo stwierdził, iż wnosi o zawieszenie postępowania zażaleniowego dotyczącego ww. postanowienia i przeprowadzenie przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, i zależnie od zakończenia nadzwyczajnego postępowania strona wnosi o wznowienie postępowania w sprawie zażalenia lub jego ewentualne umorzenie. Dnia [...]lutego 2016 r. [...]WINB wydał postanowienie nr [...], znak: [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB dla powiatu [...]w [...]z dnia [...]września 2015r., nr [...]. Organ wskazał, że w/w postanowienie zaskarżone zostało również w trybie instancyjnym. Na powyższe postanowienie J. F. złożył zażalenie pismem z dnia [...]marca 2016 r. Po rozpatrzeniu zażalenia GINB, postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2016 r., znak: [...]uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W międzyczasie [...]WINB rozpatrzył zażalenie J. F., złożone [...]września 2015 r., na postanowienie PINB z dnia [...]września 2015r., nr [...], uznające za niezasadne zarzuty zgłoszone przez wnoszącego pismo. W jego wyniku [...]WINB w dniu [...]maja 2016 r. wydał postanowienie nr [...]uchylające przedmiotowe postanowienie w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. . Mając na uwadze powyższe przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...]WINB postanowieniem z dnia [...]maja 2016 r., nr [...]odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB dla powiatu [...] w [...]z dnia [...]września 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu [...]WINB wskazał, że dokonując ponownej oceny możliwości wszczęcia postępowania w sprawie w przedmiotowej sprawie stwierdził, że postępowanie nie może zostać wszczęte. Zwrócił uwagę na fakt, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uległ zmianie za sprawą postanowienia wydanego przez [...]WINB w dniu [...]maja 2016 r. Za jego sprawą postanowienie PINB z dnia [...]września 2015r., nr [...]zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zatem brak jest podstaw do jego weryfikowania w trybie stwierdzenia nieważności. Pismem z dnia [...]czerwca 2016 r. J. F. złożył zażalenie na w/w orzeczenie. W jego wyniku GINB wydał postanowienie w dniu [...]lipca 2016 r. znak: [...]GINB którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...]maja 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że w przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego jest fakt, że postanowienie PINB dla powiatu [...]w [...]z dnia [...]września 2015 r., nr [...]w postępowaniu zażaleniowym zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Na powyższe postanowienie J. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenia prawa proceduralnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie tj.: po pierwsze - naruszenie art. 27 § 1 pkt 3) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z 156 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie złożonego przez Skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]w [...]nr [...]z dnia [...]września 2015r. znak: [...]pomimo faktu, iż postanowienie to dotknięte jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., po drugie - naruszenie art. 113 § 1 K.p.a. i art. 110 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez pominięcie przez GINB faktu przekroczenia kompetencji określonej w tymże przepisie polegającym na zmianie sentencji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]w [...]nr [...]z dnia [...]września 2015r. w taki sposób, iż doszło do zmiany merytorycznej postanowienia, zaś dokonanej zmiany nie można w żaden sposób zakwalifikować jako błędu pisarskiego lub rachunkowego ani innej oczywistej omyłki, po trzecie - naruszenia art. 34 § 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez pominięcia przez GINB faktu wydania przez organ I stopnia postanowienia w sprawie, która winna być przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji, w tym przypadku [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego zgodnie z normami przepisanymi. W uzasadnieniu podniósł, że terminowo złożył zarzuty wobec tytułu wykonawczego, które to PINB dla powiatu [...]w [...]postanowieniem nr [...]z dnia [...]września 2015r. znak: [...]uznał za niezasadne. Skarżący wskazał, że pomimo złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności PINB postanowieniem nr [...]z dnia [...]września 2015r., znak: [...] bezprawnie zmienił treść rozstrzygnięcia postanowienia nr [...]z dnia [...]września 2015r. znak: [...]. Według skarżącego Organ naruszył przepisy postępowania poprzez wykroczenie poza zakres zastosowania procedury sprostowania oczywistych omyłek pisarskich określonych w art. 113 § 1 K.p.a. Ponadto w ocenie skarżącego PINB wydając skarżone postanowienie rozstrzygał w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania [...]WINB w [...]. Skarżący podkreślił, że mimo tych okoliczności [...]WINB odmówił wszczęcia procedury stwierdzenia nieważności. Ponadto według skarżącego wobec złożonego przez niego zażalenia za niedopuszczalne należy uznać taką zmianę skarżonego postanowienia, która ma na celu jedynie ukrycie jego wadliwości. Skarżący stwierdził, że zważając na bezpośrednie wskazanie przez stronę na dobór trybu w jakim chce aby rozpatrzono sprawę oczywistym staje się wadliwość postanowienia [...]WINB w [...]a tym samym wadliwość skarżonego postanowienia GINB. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...]lipca 2016 r. znak[...] i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad uzasadniających jego uchylenie, skarga zaś podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...]lipca 2016r. utrzymujące w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]w [...], z dnia [...]września 2015 r., nr [...], uznającego zgłoszone zarzuty do postępowania egzekucyjnego za niezasadne. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy zauważyć, iż prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, organ związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest rozpoznać, czy postanowienie kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym dotknięte jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Wynik postępowania jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy procesowej – sprawy stwierdzenia nieważności postanowienia (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Państwo i Prawo 2001 nr 8, s. 29 i nast.). Z kolei przedmiotem postępowania zażaleniowego jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem organu I instancji. Rozpatrując zażalenie strony od postanowienia organu pierwszej instancji organ odwoławczy nie tylko dokonuje kontroli tego postanowienia, ale ponownie bada merytorycznie tę samą sprawę administracyjną ( w tym przypadku w postępowaniu egzekucyjnym w administracji), prowadząc postępowanie według tych samych reguł, jak postępowanie pierwszej instancji. Istotne jest przy tym to, że zakres kontroli organu odwoławczego jest szerszy niż organu nadzorczego, gdyż uwzględnia on nie tylko kwalifikowane wady postanowienia, ale też naruszenia prawa procesowego i materialnego, których dopuścił się organ rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji. Uchylenie przez organ odwoławczy na skutek wniesionego zażalenia, postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa powoduje jego usunięcie z obrotu prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że postanowienie organu pierwszej instancji Nr [...]z dnia [...]września 2015r., uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]maja 2016r. Nr [...], zostało wyeliminowane z obrotu prawnego nie wywierając żadnych skutków prawnych. W niniejszej sprawie, z uwagi na wcześniejsze uchylenie w trybie zażaleniowym- instancyjnym, zagadnienie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, a więc rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pod kątem kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 kpa, odnieść należy do kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507). Należy podkreślić, że postanowienie podjęte w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia przesądza o bycie prawnym postanowienia podjętego w postępowaniu zwykłym ( egzekucyjnym), a więc o jego obowiązywaniu w obrocie prawnym. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest właśnie brak obowiązującego w obrocie prawnym postanowienia. Jeżeli organ ustali, że żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczy postanowienia nie obowiązującego w obrocie prawnym, bo zostało w przewidzianym trybie prawnym wyeliminowane z niego (uchylone w postępowaniu zażaleniowym), powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiego postanowienia w przyczyn przedmiotowych. Konkludując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć zatem miejsce w sytuacji gdy zachodzi przeszkoda formalna do jego wszczęcia. Objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem organu II instancji w ramiach kontroli instancyjnej, stanowi taką przeszkodę. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 113 § 1 k.p.a. i art. 110 kpa , a także art. 34 § 5 w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odnoszących się do postanowienia PINB z [...]września 2015r. Nr [...]to należy podkreślić, iż w sprawie administracyjnej, w której zapadło postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o unieważnienie postanowienia, badaniu podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki unieważnienia postanowienia ( vide wyrok NSA z 18 kwietnia 2012r., II GSK 347/11). Innymi słowy na tym etapie ani organy ani Sąd nie mogą merytorycznie badać w trybie nadzoru postanowienia PINB z [...]września 2015r., a tego właśnie oczekuje skarżący podnosząc w skardze zarzuty wobec tego rozstrzygnięcia skierowane. Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygnięcia organów zasługują na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).