VII SA/Wa 2199/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Z. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2199/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającej, nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 1995r., Nr [...], znak: [...] zezwalającej A. A. na podłączenie gazu do budynku mieszkalnego zgodnie z projektem instalacji gazowej na terenie nieruchomości we wsi R. przy ul. [...] oraz wykonanie w nim instalacji gazowej wewnętrznej uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 1995r., zezwalającej A. A. na podłączenie gazu do budynku mieszkalnego zgodnie z projektem instalacji gazowej na terenie nieruchomości we wsi R. przy ul. [...] oraz wykonanie w nim instalacji gazowej wewnętrznej nie przeprowadził szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając w ten sposób art. 7 oraz art. 77 Kpa ponieważ organ nie ustalił zakresu przedmiotowej inwestycji. Jak wynika bowiem z dokumentacji związanej z decyzją z dnia [...] maja 1995r., Nr [...], znak: [...], pozwolenie na budowę dotyczyło wyłącznie nieruchomości położonej przy ul. [...] we wsi R.. Zatwierdzona wyżej wskazaną decyzją dokumentacja przewidywała dokonanie przyłącza z sieci gazowej średniego ciśnienia, zlokalizowanej na terenie ulicy [...]. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów jednoznacznie wskazujących numer ewidencyjny działki, na której miało zostać zrealizowane przyłącze gazowe, a w szczególności, że miała być to działka nr ew. [...]. Ponadto należy wskazać, że Wojewoda [...] nie ustalił podniesionej wyżej kwestii posiadania przez A. A. prawa do dysponowania nieruchomością zlokalizowaną przy ul. [...] we wsi R. na cele budowlane. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wskazuje, że w dniu 12 maja 1995r. udział w prawie własności do działki nr [...] (obecnie działka nr ew. [...]) posiadali Pan Z. A. (1/4 części), Pan W. W. (1/4 części) oraz Pan M. K. (2/4 części). Obecnym i jedynym właścicielem działki nr [...] jest Pan VII SA/Wa 2199/09 J. Z. (od dnia 19.10.1998r.). W przypadku ustalenia, że pozwolenie na budowę dotyczyło działki nr ew. [...] organ I instancji rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę powinien wyjaśnić, czy A. A. dysponowała w dniu wydania decyzji Nr [...], znak: [...] zgodą wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na przeprowadzenie przedmiotowej rury gazowej. W skardze skierowanej do Sądu J. Z. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnosząc, że załączone przez A. A. do odwołania oświadczenia Z. A. W. W. o udzieleniu A. A. zgody na realizację przyłącza gazowego na terenie działki nr ew. [...] złożone są w dniu 10 maja 2009r. Osoby te nie wyraziły zgody na realizację omawianej inwestycji a wskazane oświadczenia złożyły na potrzeby niniejszego postępowania. Strona skarżąca podniosła również, że organ administracyjny zatwierdził projekt budowlany, z którego wynikało, że ściana budynku pokrywa się z granicą nieruchomości sąsiedniej co oznacza, że rura gazowa musi przebiegać nad sąsiednią nieruchomością. W ten sposób rażąco naruszył prawo - nie żądając stosownych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane Zdaniem strony skarżącej, w aktach sprawy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy, pozwalający na dokonanie oceny zgodności decyzji Wójta Gminy R. z przepisami prawa, które obowiązywały w momencie jej wydania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a.. VII SA/Wa 2199/09 Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ww. przepis wprowadza konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. -zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/06, publ. LexPolonica nr 414841, Rzeczpospolita 2006/188 str. C2), a więc w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1629/07, publ. LexPolonica nr 2011114 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl ; oraz z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 864/08, publ. Lex Polonica nr 2056325 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylając decyzję, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Wojewoda [...] nie przeprowadził szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając w ten sposób art. 7 oraz art. 77 Kpa. W szczególności organ nie ustalił zakresu przedmiotowej inwestycji. Wskazał również, że w aktach sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie wskazujących numer ewidencyjny działki, na której miało zostać zrealizowane przyłącze gazowe, a w szczególności, że miała być to działka nr ew. [...]. Ponadto należy wskazać, że Wojewoda [...] nie ustalił podniesionej wyżej kwestii posiadania przez A. A. prawa do dysponowania nieruchomością zlokalizowaną przy ul. [...] we wsi R. na cele budowlane. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji zgromadził w sprawie na tyle wystarczający materiał dowodowy VII SA/Wa 2199/09 ( m innymi projekt techniczny czy wypisy z ewidencji gruntów), że nie można było stwierdzić ,iż podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł na podstawie tego materiału ocenić, czy decyzja Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] maja 1995r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie art. 7 Kpa w toku postępowania.organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z art. 7 KPA pozostaje art. 77 KPA, który wprost stwierdza, iż organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to organ II instancji może skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Reasumując, organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być szanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.