VII SA/Wa 2206/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku [...], reprezentowanego przez adwokata, oraz [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...]odmawiającą uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył [...], reprezentowany przez adwokata. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] nakazał [...] rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej przy ul. [...] w [...] , a także zobowiązał do zabezpieczenia przed zawaleniem pozostałej po wykonanej rozbiórce części budynku i poinformował o możliwości odbudowy budynku po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję PINB Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Pismem z dnia 10 stycznia 2016 r. [...] , reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie, na podstawie art. 161 § 1 kpa, decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wskazując na brak przesłanek do uchylenia decyzji ostatecznej określonych w art. 161 § 1 kpa. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyli [...] reprezentowany przez adwokata, oraz [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ podniósł nadzwyczajny charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 161 § 1 kpa. W ocenie organu, argumentacja wnioskodawcy nie może skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji rozbiórkowej w tym trybie, ponieważ ani treść tej decyzji ani jej wykonanie nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Brak jest bezpośredniego związku pomiędzy wykonaniem decyzji a niebezpieczeństwem dla zdrowia i życia ludzi. Organ wskazał, iż nakaz orzeczonej rozbiórki dokonanej samowolnie rozbudowy powinien doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego. GINB podniósł, iż w przedmiotowej sprawie jako źródło niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego wnioskodawcy podnoszą okoliczność niewykonalności decyzji. W ich ocenie, przebywanie po rozbiórce na pobyt stały w tym budynku zagraża ich bezpieczeństwu i praktycznie powoduje, że budynek ten traci funkcję mieszkalną. Odnosząc się do tego organ podniósł, iż nakazana rozbiórka według schematu rozbiórki załączonego do decyzji organu I instancji) wykonanej rozbudowy budynku przeprowadzona (jak nakazuje decyzja o nakazie rozbiórki) pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie daje podstaw do stwierdzenia o stanie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Techniczne wykonanie rozbiórki z zachowaniem bezpieczeństwa pod nadzorem właściwej osoby tj. osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz właściwe zabezpieczenie przed zawaleniem budynku, nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Organ nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnił, iż prawidłowość ustaleń i podjętej po przeprowadzeniu postępowania decyzji o nakazie rozbiórki była badana przez WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Bk 805/12, oddalił skargę [...] na ww. decyzję. Ponadto, prawidłowość ww. sądu I instancji została potwierdzona wyrokiem NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2081/13, którym oddalono skargę kasacyjną [...] . Organ podniósł, iż jest związany jest stanowiskiem sądu administracyjnego wyrażonym w przedmiotowej sprawie i nie może ponownie dokonywać ustaleń i oceny zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego. Ponadto, orzekając w trybie art. 161 § 1 kpa nie jest w żaden sposób związany przedłożoną opinią techniczną [...] wskazującą, że dokonanie przedmiotowej rozbiórki groziłoby narażeniem na utratę życia lub zdrowia. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. złożył [...], reprezentowany przez adwokata, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 77 § 1 kpa poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób pobieżny, niewyczerpujący i pominięcie dowodu w postaci "Oceny technicznej" autorstwa inż. [...]; 2) art. 80 kpa poprzez poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych i stwierdzenie, że podnoszone we wniosku o uchylenie decyzji argumenty nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji [...] WINB oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2012 r.; 3) art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia w zakresie oceny dowodu złożonego przez wnioskodawcę w postaci "Oceny technicznej" autorstwa inż. [...] oraz brak uzasadnienia co do braku podstawy uchylenia decyzji ostatecznej w postaci stanu zagrożenia interesom Państwa. Powołując się na powyższe, skarżący wniósł o zmianę decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. poprzez uchylenie decyzji ostatecznej i uchylenie decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wnioski opinii technicznej sporządzonej po wydaniu decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2012 r. w zestawieniu z treścią tej decyzji pozwalają stwierdzić, że dalsze utrzymanie decyzji rozbiórkowej prowadzi do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Do tego dowodu organ jednak w żaden sposób się nie odniósł. W przypadku gdyby organ nie zgadzał się z wnioskami oceny technicznej, nie dawał jej wiary lub z innych powodów dyskwalifikował, powinien to wyczerpująco uzasadnić poprzez wskazanie przyczyn, czego nie uczynił. Skarżący wskazał, że już z samej treści decyzji ostatecznej wynika, że zakres robot rozbiórkowych jest znaczny, a część budynku - jego 3 ściany i część dachu jest konstrukcyjnie zależna od pozostałej części budynku. Zatem, wbrew stanowisku organu, wykonanie decyzji rozbiórkowej zagraża wprost życiu i zdrowiu ludzi. Przebywanie po rozbiórce ludzi na pobyt stały w tym budynku zagraża ich bezpieczeństwu. Potwierdza to ocena techniczna inż. [...] , gdzie stwierdzono, iż negatywne skutki mogą być rozłożone w czasie. W ocenie skarżącego, pkt II i III decyzji rozbiórkowej nie zabezpiecza w żaden sposób przed powyższymi skutkami. Nie daje bowiem pewności, że nawet już po właściwej odbudowie budynek, będzie bezpieczny dla ludzi do stałego zamieszkiwania, ponieważ zostaną naruszone elementy nośne konstrukcji budynku. W ocenie skarżącego, organ nie odniósł się również do argumentacji o stanie zagrożenia interesom Państwa polegającym na naruszeniu decyzją rozbiórkową zasady budowania przez organy zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 kpa). Naruszenie to przejawia się, między innymi, w sposobie rozstrzygania przez organ wątpliwości co do gabarytów budynku i braku realizacji wytycznych WSA w Białymstoku. Ponadto, skarżący został potraktowany przez organy odmiennie niż wynikałoby to z orzecznictwa i praktyki organów w analogicznych sytuacjach, co narusza zasadę równości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z [...] września 2017 r. skarżący uzupełnił argumentację zawartą w skardze oraz przedłożył opinię techniczną [...] . Na rozprawie w dniu [...] września 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii [...] z akt administracyjnych, opinii technicznej [...], opinii [...] złożonej do akt sądowych (k-40) oraz inwentaryzacji sporządzonej przez [...] na okoliczność realnego i obiektywnego zagrożenia życia i zdrowia wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 161 § 1 kpa. W myśl powołanego przepisu, minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Powołany przepis stanowi odstępstwo od podstawowej zasady stabilności decyzji ostatecznych. Wobec powyższego, organ decydujący o uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na ten przepis ma obowiązek ustalić, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona. Przesłanki z art. 161 § 1 kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz tylko ścisłej. Podstawę zastosowania tego przepisu stanowią skutki faktyczne decyzji istotne dla stanów opisanych w tym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, iż zastosowanie art. 161 § 1 kpa w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r., II OSK 1763/15, oraz z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 997/10, dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz z dnia 26 marca 1987 r. sygn. akt II SA 1553/86, LEX Nr 10735). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że przytoczone w skardze okoliczności nie spełniają przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie. Sporna decyzja rozbiórkowa, której wzruszenia w trybie art. 161 § 1 kpa domaga się skarżący została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z art. 48 ust. 4 tej ustawy. Decyzją tą organ nadzoru budowlanego nakazał [...] rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] , położonej przy ul. [...] w [...] , a także zobowiązał do zabezpieczenia przed zawaleniem pozostałej po wykonanej rozbiórce części budynku i poinformował o możliwości odbudowy budynku po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Z wniosku o uchylenie decyzji rozbiórkowej oraz skargi do Sądu wynika, iż źródła zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego skarżący upatruje w tym, iż wykonanie decyzji rozbiórkowej zagraża wprost życiu lub zdrowiu mieszkańców budynku, ponieważ przebywanie po rozbiórce na pobyt stały w tym budynku zagraża ich bezpieczeństwu i praktycznie powoduje, że budynek traci funkcję mieszkalną. Na poparcie powyższej argumentacji skarżący przedstawił ocenę techniczną inż. [...] oraz (już w toku postępowania sądowego) opinię Przedsiębiorstwa [...] " w [...] oraz opinię techniczną inż. [...]. W ocenie Sądu, powołane przez skarżącego okoliczności, poparte wskazanymi wyżej ocenami i opiniami technicznymi, nie pozwalają jednak na przyjęcie, że zagrożenie wskazanych w art. 161 § 1 kpa dóbr jest realne i obiektywnie udowodnione (wykazane), a ponadto wynika z treści samej decyzji rozbiórkowej. Z okoliczności tych nie wynika bowiem aby występował bezpośredni związek pomiędzy wykonaniem decyzji rozbiórkowej a niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego. Za trafne uznać trzeba stanowisko organu, iż nakazana decyzją z [...] lipca 2012 r. rozbiórka (zgodnie z załączonym do tej decyzji schematem) przeprowadzona zgodnie z tą decyzją pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami w specjalności konstrukcyjno - budowlanej nie daje podstaw do stwierdzenia, że zagraża ona życiu lub zdrowiu ludzi. Zgodzić się trzeba z organem nadzoru budowlanego, iż techniczne wykonanie rozbiórki z zachowaniem wskazanych w kwestionowanej decyzji rozbiórkowej zasad bezpieczeństwa (odpowiedni nadzór) oraz właściwe zabezpieczenie przed zawaleniem budynku nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył także wskazanych w skardze przepisów postępowania. Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje w niezebraniu całości materiału dowodowego, pominięciu opinii technicznej inż. [...] , poczynieniu przez organ dowolnych ustaleń faktycznych oraz niewyczerpującym uzasadnieniu faktycznym w zakresie dowodów przedłożonych przez skarżącego. Sąd tych zarzutów nie podziela. Organ nadzoru budowlanego wziął bowiem pod uwagę wszelkie te okoliczności, które przy ocenie sprawy mogły mieć znaczenie prawne. Wyjaśnił też z jakich przyczyn argumentacja skarżącego nie mogła wywołać zamierzonego skutku. Jednocześnie, oceniając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kierował się prawidłową wykładnią art. 161 § 1 kpa. Dodać przy tym należy, iż z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja ostateczna o nakazie rozbiórki pozostaje w obrocie prawnym, a przeprowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności nie doprowadziło do wyeliminowania tej decyzji z obrotu. Podnieść również trzeba, iż skarżący miał możliwość legalizacji spornej rozbudowy budynku, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...]lutego 2012 r. r. wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Skoro inwestor nie skorzystał z tej możliwości, to nie może teraz podnosić argumentu, że nie można w inny sposób usunąć z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., 718, ze zm.), orzekł jak sentencji.