VII SA/Wa 2214/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skarg Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargi oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (nr ...), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...] - uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. (nr ...) odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji własnej z dnia [...] lutego 2009 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny [...] pozwolenia na przebudowę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania na internat oficerski i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] listopada 2010 r., powołując art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a, wznowił postępowanie ww. sprawie na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...]. Następnie ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2009 r. Organ II instancji wyjaśnił zasady obowiązujące w postępowaniu wznowieniowym i wskazał, że we wniosku o wznowienie Wspólnota Mieszkaniowa Budynku [...] wskazała, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. rozstrzygnięciem, pomimo iż posiadała przymiot strony oraz, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Organ wezwał Wspólnotę do podania daty, w której dowiedziała się o okolicznościach wskazywanych jako podstawy wznowienia postępowania. W odpowiedzi Wspólnota podała, że 23 lutego 2010 r. powzięła informację o cyt "....o wykonywaniu przez Wojskową Agencję Mieszkaniową [...] robót przebudowy nieruchomości [...] naruszających interes Wspólnoty Mieszkaniowej [...]". Organ wyjaśnił, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że podanie wniósł przed upływem jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o powoływanych okolicznościach. Organ jednakże zobowiązany jest do weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w tym zakresie. W ocenie Wojewody [...] powyższe ustalenia nie wyjaśniały, czy termin wymieniony w art. 148 k.p.a. został zachowany. Organ I instancji nie ustalił kiedy wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji z [...] lutego 2009 r., oraz kiedy dowiedziała się o okoliczności, iż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie przeprowadzono z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a powyższe uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, wobec konieczności ponownego zbadania, czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a., co do obu przesłanek wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania. Usuwanie istotnych naruszeń proceduralnych organu I instancji nie jest bowiem dopuszczalne na etapie postępowania odwoławczego, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Skargi na powyższą decyzję złożyły Wspólnota Mieszkaniowa Budynku [...] (dalej Wspólnota) i Wojskowa Agencja Mieszkaniowa (dalej WAM). Wspólnota wskazała na przewlekłe prowadzenie postępowania. Podniosła, że organ prowadził postępowanie w celu wykazania niedotrzymania terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Wyjaśniła, że o wydaniu decyzji pozwolającej na przebudowę dowiedziała się po 23 lutego 2010 r., kiedy zaczęto realizować roboty budowlane. Zwróciła uwagę, że WAM nie posiada służebności na gruncie służącym jako dojazd do wyjścia ewakuacyjnego i zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwo od warunków technicznych dotyczących dojścia do wyjścia ewakuacyjnego. Wspólnota wskazała ponadto, że objęta przebudową część budynku stanowiła kilka wyodrębnionych lokali, więc ich scalenie w jeden lokal wymagało zgody Wspólnoty w formie uchwały. Zarzuciła też WAM bezpodstawne złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa wniosła natomiast o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem WAM argumentacja zawarta w decyzji drugoinstancyjnej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności ocenić, czy wnioskodawca posiada przymiot strony, a dopiero potem badać, czy podanie wniesiono z zachowaniem terminu. Według WAM bezpornym jest, że Wspólnota nie może być stroną postępowania, a zatem organ i instancji zasadnie odmówił uchylenia decyzji nr [...] z [...] lutego 2009 r. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie obu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie wyjaśnić należy, że celem postępowania wznowieniowego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji wystąpienia podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów. Pierwszy z nich obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania. Na tym etapie organ zobowiązany jest do ustalenia, czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony, czy opiera się na jednej z przesłanek opisanych w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. oraz czy został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest więc możliwe dopiero po pozytywnej weryfikacji wymienionych wyżej warunków. Jako przesłanki wznowienia postępowania Wspólnota wskazała brak udziału w postępowaniu zwyczajnym, pomimo przysługującego jej przymiotu strony, oraz oparcie rozstrzygnięcia sprawy na dowodach, które okazały się fałszywe. Organ I instancji rozpoznający wniosek był zatem zobligowany do ustalenia, czy dla każdej z przedstawionych przez wnioskodawcę przesłanek wznowieniowych zachowany został jednomiesięczny termin. W przypadku wznowienia ze względu na brak udziału w postępowaniu zwyczajnym podmiotu będącego stroną termin ten biegnie od momentu, w którym strona dowiedziała się o istnieniu decyzji ostatecznej. W pozostałych przypadkach termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o istnieniu przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że co do zasady ciężar udowodnienia zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania spoczywa na wnioskodawcy. Powyższe nie zwalnia jednak organów administracji z obowiązku weryfikacji wyjaśnień złożonych przez wnioskodawcę, w związku z koniecznością pełnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wydania rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt materiału dowodowego tj. zgodnie z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać, czy został zachowany termin określony w art. 148 k.p.a. (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 18/08, LEX nr 400689). Organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania nie może zatem poprzestać na twierdzeniu wnioskodawcy co do momentu rozpoczęcia biegu terminów wymienionych w art. 148 k.p.a., lecz powinien w tym zakresie przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Obowiązkowi temu nie uczynił zadość organ I instancji. Organ ten wznowił bowiem postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. bez jednoznacznego ustalenia terminów, w których Wspólnota dowiedziała się wydaniu powyższej decyzji oraz o tym, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla postępowania głównego okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Organ przyjął, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania został zachowany, opierając się jedynie na oświadczeniu Zarządu Wspólnoty, z którego wynika, że Wspólnota dowiedziała się o wydaniu ww. decyzji po dniu 23 lutego 2010 r. Dodać przy tym trzeba, że kwestia zachowania terminu do wznowienia postępowania na podstawie drugiej ze wskazanych przez Wspólnotę przesłanek w ogóle nie była przedmiotem badań organu I instancji. Słuszność miał zatem organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji w całości i nakazując precyzyjne ustalenie ww. kwestii. Za niezasadne należało uznać także stanowisko zaprezentowane w skardze złożonej przez WAM. W przedmiotowej sprawie podanie o wznowienie postępowania zostało oparte również na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika natomiast, że jeżeli wniosek o wznowienie opiera się na tej podstawie, że składającemu podanie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, a w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń może nastąpić dopiero w następnej fazie postępowania wznowieniowego, to jest po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Tylko na tym etapie postępowania organ może dokonać merytorycznej oceny materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie co do tego, czy przysługiwał mu przymiot strony postępowania. W rozpoznawanej sprawie kwestia oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony, powinna być zatem przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania (tak NSA w wyrokach z 7 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1747/07 oraz z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tylko oczywisty i niebudzący wątpliwości brak interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., daje podstawę do odmowy wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Nie można tym samym podzielić stanowiska wyrażonego w skardze WAM, że obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak posiadania przez Wspólnotę przymiotu strony. W konsekwencji nie można było także podzielić zarzutu skargi, że organ mógł wydać rozstrzygnięcie odmowne nie badając, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem terminu. Z podanych przyczyn skarga Wspólnoty również nie zasługiwała na uwzględnienie. Przewlekłość postępowania Wspólnota mogła natomiast kwestionować w odrębnym postępowaniu, włącznie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271) oddalił obie skargi.