VII SA/Wa 2261/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza niezgodność z prawem Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] w sprawie prowadzenia ewidencji zabytków, znajdujących się na terenie działania Gminy- Miasto [...] w części dotyczącej dokonania pod pozycją nr [...] Wykazu – tabeli ewidencyjnej zabytków – stanowiącej załącznik nr 1 do Zarządzenia – wpisu o treści: "część parku dworskiego, stanowiąca otulinę zespołu dworskiego (patrz nr ewid. [...] ) w promieniu 100m od granic tego zespołu, zgodnie z załącznikiem graficznym". II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 2261/12 UZASADNIENIE [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie prowadzenia ewidencji zabytków znajdujących się na terenie działania Gminy - Miasto [...] w zakresie wpisu nr [...] Wykazu - tabeli ewidencyjnej zabytków stanowiącego złącznik nr [...] Zarządzenia. Skarżąca wskazała, że po w/w numerem Wykazu ujęto zapis: "część parku dworskiego, stanowiąca otulinę zespołu dworskiego (patrz nr ew. [...] ) w promieniu 100 m od granic tego zespołu, zgodnie z załącznikiem graficznym". Pod numer [...] ujęto natomiast "Zespól dworski: dwór z otaczającym drzewostanem, oficyna (część parku dworskiego w granicach określonych na załączniku graficznym". Przy czym wpis nr [...] dotyczy zabytku wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] w dniu [...] marca 1962r. Z porównania treści obu zapisów wynika, zdaniem skarżącej, że organ do prawidłowo określonego zabytku po nr [...] Wykazu dopisał bez uzgodnienia prawnego i faktycznego pod numerem [...] Wykazu otoczenie zabytku, używając do tego nieprawidłowej terminologii "otulina zespołu dworskiego". Czyniąc taki zapis dowolnie objął ewidencją zabytków otoczenie zabytkowego zespołu dworskiego, ustalając jednocześnie równie dowolnie stu metrową odległość od granic tego zespołu. Powołując się na treść art. 22 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r., nr 162, poz. 1568 ze zm.) skarżąca wskazywała, że według ust. 4 tego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, a wg ust. 5 przepisu, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, 2). inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W przedmiotowej sprawie mnie może być spełniony przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy nawet jeżeli Prezydent Miasta [...] przedstawił wcześniej wymieniony Wykaz do akceptacji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wynika to z treści art. 3 pkt 1 i 2 oraz pkt 15 ustawy definiującej pojęcie zabytku, zabytku nieruchomego i otoczenia. Otoczenie zabytku bez wpisania do rejestru zabytków nie jest zabytkiem w myśl art. 9 ust 2. W momencie zaś, gdy otoczenie zabytku nie jest zabytkiem, to nie może być umieszczone w gminnej ewidencji zabytków. Wskazała, że bez znaczenia dla sprawy są twierdzenia organu zawarte w piśmie z dnia 8 sierpnia 2011 r. będącym odpowiedzią na jej wezwanie z dnia 20 lipca 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa, dotyczące tego wpis. Wyjaśnienia twierdzące, że powyższym wpisem nr [...] tylko doprecyzowano granice ochrony konserwatorskiej terenu parku, nie odpowiadają działaniom organu. W poprzednich ewidencjach widniało pojęcie park dworski, ale zaważywszy, ze sam zespół dworski został określony w Wykazie jako "dwór z otaczającym drzewostanem", gdyż taki został w latach 60 wpisany do rejestru zabytków, to określenie to mieściło się też w obszarze pojęcia park. Powyższe nie uprawniało do objęcia Wykazem otuliny parku. Dokonanie takiego wpisu narusza zdaniem skarżącej jej interes prawny, gdyż będąc właścicielką tych nieruchomości doznała ograniczenia uprawnień właścicielskich. Wpis pod nr [...] Wykazu obejmuje część działki ewidencyjnej nr [...] , na której skarżący zamierza poprowadzić inwestycję. Ubiegając się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżąca dowiedziała się o w/w wpisie i potrzebie uzyskania uzgodnienia tej decyzji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Uznając wpis jako dokonany bez podstawy prawnej wniosła o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności lub alternatywnie o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta [...] w zakresie wezwania do wykreślenia wpisu zarzucając naruszenie art. 21, 22 ust. 4, ust. 5 ustawy o ochronie zabytków. W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2012 r. skarżąca sprecyzowała żądanie na stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na naruszenie 14 dniowego terminu z art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2012r., poz. 270) przewidzianego dla wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie wniósł o oddalenie skargi. Wskazując na upływ terminu organ określił, ze skarżąca o wpisie do Wykazu dowiedziała się w dniu 6 czerwca 2011 r. z treści postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, a wezwanie do naruszenia prawa złożyła 25 lipca 2011r. Odnosząc się merytorycznie do skargi organ wskazał na nowelizację przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonaną ustawą z dnia 18 marca 2010 r. (dz. U. nr 75, poz. 474), która to nowelizacja zmieniła status prawny ewidencji zabytków. Przed jej wejściem w życie (5 czerwca 2010 r.) ewidencja prowadzona była wyłącznie na użytek wewnętrzny, nie była objęta nadzorem konserwatorskim. W ramach jej istnienia Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał w 2002r. listę obiektów do wprowadzenia w ewidencji dobór kultury, którą zarząd Miasta [...] przyjął w dniu [...] września 2002 r. stosowną uchwałą (nr [...]). W ewidencji tej pod nr [...] znalazł się park dworski. Następnie zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. w sprawie prowadzenia ewidencji dóbr kultury nie wpisanych do rejestru zabytków znajdujących się na terenie działania Gminy [...], doprecyzowano zasady prowadzenia ewidencji oraz zweryfikowano wykaz dóbr kultury. Park figurował wówczas pod poz. [...]. Po wejściu w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ewidencję uzupełniono o obiekty wpisane do rejestru zabytków - w tym: dwór, oficynę i otaczający drzewostan - park dworski był pod pozycją [...]. Projekt zaktualizowanego Wykazu - tabeli ewidencyjnej zabytków, aktualnie stanowiący załącznik nr [...] do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] zawierający obecne granice parku, został przekazany do akceptacji [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, który pismem z dnia 3 grudnia 2010 r., nr [...] zatwierdził propozycję zmian w gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, zdaniem organu zarówno konsultację, jak i zatwierdzenie powyższych wpisów przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podstawą dla organu do zaktualizowania wpisu pod poz. [...] w zakresie otoczenia zespołu dworskiego było opracowanie pn. "Ewidencja założenia dworsko - parkowego w [...]", wykonane przez mgr inż. E. R., [...], czerwiec 2008 r. Opracowanie stanowiło podstawę merytoryczną do zaktualizowania granic parku i zweryfikowania zakresu ochrony. Obszar ochrony konserwatorskiej został ograniczony do strefy 100 m od granic drzewostanu wg opracowania pn. Ewidencja Parku w [...] . Zespołu autorskigo inż. W. B., mgr inż. T. G., mgr inż. W. Z., [...] 1985/1985. Strefa została wytyczona na podstawie analizy przeprowadzonej przez mgr inż. E. R., dyplomowanego architekta krajobrazu. Postanowieniem z dnia 30 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia uznając jednocześnie, że skarga dotyczy czynności z art. 3 § 1 pkt. 4 p.ps.a. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...], postanowieniem z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12 uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazał, że objęcie ochroną części parku dworskiego nastąpiło na mocy Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], wobec czego nie było możliwe nadanie powyższym działaniom organu gminy innej formy aniżeli ta, w której zostało ono faktycznie ujęte. Był to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591). Do zaskarżonego zarządzenia nie znajdował zastosowania art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., jak też art. 52 § 3 p.p.s.a. Tym samym nie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi na tej podstawie, że został uchybiony termin z art. 52 § 3 p.p.s.a. do wezwania usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z wiążącą opinią prawną (art. 190 p.p.s.a.) wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga wniesiona przez [...] Sp. z o.o. w [...] dotyczyła działania Prezydenta Miasta [...] jako wydanego Zarządzenia. Jego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków Gminy -Miasto [...] . Zarządzenie było aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o czym świadczy art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowiący o możliwości wyznaczenia przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia go do gminnej ewidencji zabytków. Akt ten władczo wkracza w zespól uprawnień właściciela zabytku objętego takim wpisem. Z takim przedmiotem postępowania mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wpis do Wykazu pod nr [...] dotyczy nieruchomości gruntowej stanowiącej własność skarżącej Spółki. Wpis ten powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej tzn. w określonych sprawach potrzebne są uzgodnienia konserwatorskie, stanowi o tym pkt 1 a ustawy o ochronie zabytków, według treści którego w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w decyzji o warunkach zabudowy, w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego uwzględnia się ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie natomiast z treścią art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wymaga pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków lub na obszarze wpisanym do tej ewidencji. Są to działania wkraczające w prawo własności. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka ubiegała się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku socjalnego typu kontenerowego na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w [...] objętej wpisem do Wykazu pod nr [...] (dowód wniosek Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011r. o uzgodnienie projektu decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o tym samym numerze. Zatem powyższe wskazuje, że wpis do Wykazu nr [...] wkracza w uprawnienia właścicielskie Spółki, przez co istnieje wykazany interes prawny skarżącej wymagany art. 101 ust, 1 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Spółka wypełniła też przesłankę legitymacji procesowej odnoszącą się do bezskutecznego wezwania naruszenia prawa z art. 101 ust. 1 tej ustawy. Wezwanie to może być złożone w każdym czasie. Musi ono jednak być bezskuteczne. W tym przypadku wezwanie Spółki z dnia 20 lipca 2011 r. spotkało się z odmową jego uwzględnienia przez organ o czym świadczy pisemna odpowiedź organu z dnia 8 sierpnia 2011 r. Spełnienie przez Spółkę przesłanek do skutecznego wniesienia skargi dało podstawę do merytorycznego rozpoznania tej skargi. Skarga jest zasadna z zastrzeżeniem, że nie można było uwzględnić żądania stwierdzenia nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] w punkcie ujętym pod nr [...] Wykazu z uwagi na upływ czasu od jego wydania. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do sytuacji tej stosuje się odpowiednio art. 94 tej ustawy, który to przepis odpowiednio stosowany stanowi, że po upływie roku od podjęcia Zarządzenia nie stwierdza się nieważności tego aktu sprzecznego z prawem tylko orzeka o jego niezgodności z prawem. Wydanie przez Prezydenta Miasta [...] Zarządzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części dotyczącej dokonania pod pozycją [...] Wykazu - tabeli ewidencyjnej zabytków - stanowiącej załącznik nr [...] do Zarządzenia - wpisu o treści: "część parku dworskiego, stanowiąca otulinę zespołu dworskiego (patrz nr ewid. [...] ) w promieniu 100 m od granic tego zespołu, zgodnie z załącznikiem graficznym" było niezgodne z przepisem art. 3 pkt 2 i 15 w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Słusznie skarżąca wskazuje, że ustawodawca zdefiniował pojęcie zabytku nieruchomego oraz otoczenia w treści art. 3 pkt 1, 2, 15 ustawy. Otoczenie (art. 3 pkt 15) to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Wymieniona definicja wyraźnie stanowi o potrzebie dokonania wpisu otoczenia do rejestru zabytków. Potwierdza to treść art. 9 ust. 2 tej ustawy stanowiąca, że wpisanie otoczenia zabytku wpisanego do rejestru odbywa się w tym samym trybie co wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru zabytków. Zatem zgodnie z art. 9 ust. 1, do którego stosowania odsyła ust. 2 tego przepisu, otoczenie zabytku może być wpisane do rejestru tylko na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zastosowanym przez organ w tej sprawie, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zabytki nieruchome wpisane do rejestru ujęte są w pkt 1 ust. 5 art. 22 tej ustawy). Oznacza to działanie organu jednostki samorządu gminnego w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Takie porozumienie w żadnym wypadku nie może zastąpić decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków o wpisaniu otoczenia zabytku do rejestru zabytków, wymaganej art. 9 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy i art. 3 pkt 15 tej ustawy. W przypadku wydania takiej decyzji umieszczenie otoczenia zabytku w gminnej ewidencji zabytków dokonywane jest w oparciu o inna podstawę prawną, tj. art. 22 ust. 5 pkt 1 (zabytki nieruchome wpisane do rejestru). W przedmiotowej sprawie wpis dokonany zaskarżonym Zarządzeniem w pkt. [...] Wykazu nie był poprzedzony wydaniem decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków otoczenia jako wskazanej przez Prezydenta Miasta [...] "części parku dworskiego, stanowiącego otulinę zespołu dworskiego (patrz nr ewid. [...] ) w promieniu 100 m od granic tego zespołu, zgodnie z załącznikiem graficznym". Wpis pod nr [...] powołując się na wpis w rejestrze zabytków pod nr [...], określał "zespół dworski: dwór z otaczającym drzewostanem, oficyna (część parku dworskiego w granicach określonych na załączniku graficznym)". Zatem z prostego porównania treści wpisów, a także załączników graficznych wynika, że nie ma tożsamości opisu dotyczącego "części parku dworskiego". W tych warunkach nie było podstaw prawnych do dokonania takiego wpisu pod nr [...] Wykazu będącego Załącznikiem nr [...] zaskarżonego Zarządzenia. Nieuprawione jest twierdzenie organu, że mógł dokonać takiego wpisu tylko dlatego, że wcześniej prowadził ewidencję dóbr kultury nie wpisanych do rejestru zabytków, znajdujących się na terenie działania gminy (Uchwała Zarządu Miasta [...] z [...] września 2002r.), uzupełnioną po wejściu w życie ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o obiekty wpisane do rejestru zabytków, gdzie park dworski był wpisany pod odpowiednią pozycję. Przede wszystkim pod tym pojęciem "park dworski" nie mieścił się opis ujęty w poz. [...] Wykazu zaskarżonego Zarządzenia. Ten opis powiększył otoczenie zespołu dworskiego w stosunku do opisu ujętego w rejestrze zabytków. Nie mieścił się on w opisie zespołu dworskiego ujętym we wpisie do rejestru zabytków. Tym samym było samodzielne, dowolne działanie organu. Działanie to miało miejsce po zamianie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonanej w dniu 5 czerwca 2010r. na mocy ustawy z dnia 18 marca 2010r. (Dz. U. nr 75, poz. 474), gdzie gminna ewidencja zabytków otrzymała inne, mocniejsze znaczenie prawne. Ewidencja ta służy do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 ustawy). Wpisy uskutecznione w niej prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, zatem nie może być dowolności w dokonywaniu tych wpisów w oparciu podstawę prawną z art. 22 ust. 5 pkt. 3 ustawy. W tych warunkach należało stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa przez organ wydający Zarządzenie w części dotyczącej wpisu pod nr [...] Wykazu. Na rozprawie sądowej w dniu 27 listopada 2012r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczyła, ze w czerwcu bieżącego roku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję o wpisaniu parku dworskiego do rejestry zabytków, gdzie otoczenie parku zostało inaczej określone. Zmniejszyło się w stosunku do nieruchomości skarżącej ze 100 m do tylko ponad 40 metrów. Decyzja ma rygor natychmiastowej wykonalności. Została zaskarżona przez innych uczestników postępowania niż skarżąca. Pełnomocnik spółki nie złożyła odpisów tej decyzji. Wydanie tej decyzji nieostatecznej nie było przeszkodą do orzekania w niniejszej sprawie. Sąd kontrolował Zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2011r. samowolnie określające "otulinę", czyli otoczenie zabytku. Z oświadczenia skarżącej wynika, że nowe określenie otoczenia zabytku w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało inaczej opisane. Organ nie zasygnalizował aby nastąpiła tożsamość określenia otoczenia zabytku - zespołu dworskiego, w odniesieniu do zaskarżonego Zarządzenia. W tych warunkach uznając naruszenie prawa zaskarżonym Zarządzeniem w części dotyczącej poz. [...] Wykazu Sąd wydał wyrok stwierdzający to naruszenie na podstawie art. 101 ust. 1 i 4 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.