VII SA/Wa 2274/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki ogrodzenia skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023r. poz. 267 dalej: kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243. poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania J.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] nakazującej J. D. dokonanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z akt administracyjnym wynika, że w związku z pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Urzędu Miasta [...] w sprawie ogrodzenia wybudowanego od strony ul. [...] i ul. [...]PINB w [...] przeprowadził w dniu [...] listopada 2006 r. i w dniu [...] września 2012 r. czynności kontrolne na działkach nr ewid. [...] i nr ewid. [...] obręb [...] w [...]. Podczas czynności kontrolnych ustalono, że na działce oznaczonej nr ewid. [...]obręb [...] położonej w miejscowości [...] znajduje się ogrodzenie o łącznej długości ok. 80,80 m. Długość ogrodzenia od strony ul. [...] wynosi ok. 31,40 m. a jego wysokość mierzona od poziomu przyległego terenu wynosi ok. 1.70 m. W tej części ogrodzenia obsadzone są dwie bramy konstrukcji stalowej (o szerokości 4,80 m i 2,60 m) i furtka konstrukcji stalowej (o szerokości 1,20 m). Ogrodzenie składa się z dwóch słupków ceglanych oraz słupków stalowych zabetonowanych punktowo w gruncie rodzimym, wypełnionych przęsłami stalowymi przyspawanymi do słupków. Łączna długość ogrodzenia od strony ul. [...] wynosi ok. 49.40 m, a jego wysokość mierzona od poziomu przyległego terenu wynosi ok. 1,70 m. Omawiana część ogrodzenia składa się ze słupków stalowych zabetonowanych punktowo w gruncie rodzimym i wypełnionych przęsłami stalowymi przymocowanymi do słupków. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] PINB w [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył inwestora J. D. obowiązek sporządzenia: - rysunków ogrodzenia znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...] (rzuty, przekroje), uzgodnień i opinii zarządcy drogi, - projektu zagospodarowania działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...] sporządzonego na kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, - zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy w/w ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania J. D. od ww. decyzji [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro zabudowana jest działka nr ewid. [...] obreb [...], a ogrodzenie znajduje się na działce nr ewid. [...], która zabudowana nie jest to nie można spornego ogrodzenia zakwalifikować do kategorii urządzeń budowlanych, a postępowanie powinno się toczyć na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Następnie PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie ogrodzenia znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...] oraz nałożył na inwestora J. D. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów niezbędnych do legalizacji w/w ogrodzenia. W związku z nieprzedłożeniem dokumentów nałożonych ww. postanowieniem PINB w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] nakazał J. D dokonanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...]położonej w miejscowości [...]. Po rozpatrzeniu odwołania J.D. [...]WINB wydał powołaną na wstępie decyzję a w uzasadnieniu wskazał, że sporne ogrodzenie znajduje się na działce niezabudowanej nr ewid. [...] od strony ul. [...]i ul. [...]oraz że zostało zrealizowane bez wymaganego przepisami zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, czyli z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ uznał, że inwestor niewątpliwie dopuścił się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 49b Prawa budowlanego. Podniósł, że za zgłoszenie nie może być uważany wniosek J. D. z dnia [...] października 1998 r. skierowany do Urzędu Miejskiego w [...], gdyż ww. wnioskiem zwrócono się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącego działki nr [...] w obr. [...] w [...] przy ul. [...], nie dokonano natomiast zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót polegających na budowie ogrodzenia. Złożenie tego wniosku nie zwalniało skarżącego od zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto organ powołał się na pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., z którego wynika, że inwestor nie dokonał stosownego zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia. [...]WINB podkreślił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, iż działka oznaczona nr ewid. [...] obręb [...] położona w miejscowości [...] na której znajduje się sporne ogrodzenie jest niezabudowana (zgodnie z wypisem uproszczonym z dnia [...] czerwca 2012 r. jest to droga) i w tej sytuacji -zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego - sporne ogrodzenie należy traktować jako obiekt budowlany, a nie urządzenie techniczne. [...]WINB zauważył, że postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] zostało doręczone inwestorowi w dniu [...] maja 2013 r., a zatem termin na złożenie dokumentów upłynął z dniem [...] czerwca 2013 r. J.D. nie przedłożył w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, a tym samym organ nadzoru budowlanego I instancji zobowiązany został, regulacją art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, do zastosowania art. 49b ust. 1 i orzeczenia rozbiórki ogrodzenia znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu [...]WINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie oceniają legalności postępowania dotyczącego wydzielenia działki nr ewid. [...]. Ponadto odnosząc się do zarzutu dotyczącego wybudowania ogrodzenia "(...) w wyniku modernizacji istniejącego ogrodzenia z siatki wybudowanego przed rokiem 1970 (...)." organ wskazał, że powyższe nie zwalniało inwestora od obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W wyniku modernizacji przedmiotowego ogrodzenia powstał bowiem nowy obiekt. Powyższa decyzja [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] została zaskarżona przez J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że postanowienie PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] nie mogło być wykonane, ponieważ Burmistrz miasta [...] nie dotrzymał terminu 30 dni. Wskazał, że w 1979 r. bez powiadomienia go dokonano obmiar działki fałszując dodatkowo jego podpis. Wykonanie ogrodzenia zgłosił a zgodnie z posiadaną wiedzą ogrodzenie wykonano w linii istniejących ogrodzeń ul. [...], na gruncie nigdy nieużytkowanym przez miasto [...]. Skarżący stwierdził, że podział na działki nr [...] obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...] i działkę nr [...] obręb [...] dokonano z naruszeniem prawa, gdyż do chwili obecnej nie przedstawiono mu decyzji, na podstawie której dokonano podziału jego gruntu. Również pomiar w 1997 r. dokonano ponownie bez jego udziału (nieskuteczne powiadomienie o czynnościach). Skarżący zauważył, że zgodnie z przepisami prawa w przypadku wprowadzania zmian w ewidencji w drodze decyzji administracyjnej prawo właściciela do informacji o postępowaniu dotyczącym jego nieruchomości jest zagwarantowane szerokim zakresem obowiązku informowania stron przewidzianym przez ustawę z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 61 § 4 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Podniósł, że na mocy art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej przed wydaniem decyzji muszą także umożliwić stronom postępowania wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazał także, że art. 109 kpa zobowiązuje organy administracji do doręczania decyzji stronom na piśmie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a także dołączyć do niego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Należy podkreślić w tym miejscu, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto, zaznaczenia wymaga, że tryb zgłoszeniowy jakkolwiek ma wprawdzie charakter uproszczony, to jednak wymaga spełnienia określonych warunków, natomiast do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W przypadku niedopełnienia wymaganego prawem warunku zgłoszenia budowy określonego obiektu zastosowanie powinna znaleźć procedura określona w art. 49b Prawa budowlanego. W takiej sytuacji co do zasady właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Niemniej jednak zgodnie z art. 49b ust. 2 jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów, w tym projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia tych obowiązków stosuje się ust. 1 tego artykułu, który nakazuje dokonanie rozbiórki. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie zgłosił zamiaru wykonania ogrodzenia na działce oznaczonej nr ewid. [...]obręb [...] położonej w miejscowości [...] od strony ul. [...] i od strony ul. [...]. Za takie zgłoszenie z całą pewnością nie może być uznany wniosek J. D. z dnia [...] października 1998 r. skierowany do Urzędu Miejskiego w [...] o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącego działki nr [...] w obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Również w piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. wynika, że inwestor nie dokonał stosownego zgłoszenia budowy spornego ogrodzenia. W sprawie bezsporne jest także, że ul. [...] i ul. [...]zaliczone są do kategorii dróg publicznych co obliguje inwestora do złożenia odpowiedniego zgłoszenia co najmniej na 30 dni przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. W konsekwencji wykonana część ogrodzenia stanowi samowolę budowlaną, co z kolei wymagało podjęcia przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich działań. Sąd jednocześnie całkowicie podzielił ocenę [...]WINB, że skoro działka oznaczona nr ewid. [...] obręb [...] położona w miejscowości [...]na której znajduje się sporne ogrodzenie jest niezabudowana (zgodnie z wypisem uproszczonym z dnia [...] czerwca 2012 r. jest to droga) to w tej sytuacji sporne ogrodzenie należy traktować jako obiekt budowlany, a nie urządzenie techniczne., a w konsekwencji właściwą podstawą prawną postępowania legalizacyjnego powinien być art. 49b Prawa budowlanego. Należy w tym miejscu podkreślić, że wprawdzie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego umożliwiają legalizację takiej samowoli, jednakże jest ona uzależniona od spełnienia określonych warunków przez inwestora, a w szczególności złożenia odpowiednich dokumentów stosownie do postanowienia wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego w ramach procedury naprawczej. W niniejszej sprawie PINB w [...] prawidłowo zastosował art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i nałożył na J. D. o obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Niewykonanie tego obowiązku spowodowało sytuację, w której zastosowanie znajdował przepis art. 49 b ust. 1, a zatem organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie tylko nakaz rozbiórki spornego obiektu Chybione są również twierdzenia skarżącego, że ogrodzenie powstało w wyniku "modernizacji". W myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy bowiem rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tak więc, aby można było zakwalifikować roboty budowlane jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05, LEX nr 194342). Nie można zatem traktować jako remontu robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje, a w wykonaniu tych robót powstaje nowy obiekt, choćby z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 - LEX nr 194342 czy wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1546/07 - LEX nr 516082). W konsekwencji remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1253/09, LEX nr 706012). Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika niewątpliwie, że skarżący wzniósł zupełnie nowe ogrodzenie Z protokołu kontroli z dnia [...] września 2012 r. wynika, że ogrodzenie składa się z ze słupków ceglanych i słupków stalowych zabetonowanych punktowo w gruncie rodzimym, a wypełnienie między słupami stanowią przęsła stalowe przyspawane do słupków. Ustaleń tych nie podważa także skarżący, który podnosi co najwyżej fakt wykorzystania niektórych elementów wcześniej istniejącego ogrodzenia. Dla prawidłowości kontrolowanego postępowania legalizacyjnego nie mają także wpływu argumenty podnoszone przez skarżącego dotyczące nieprawidłowości w wydzieleniu działki nr ewid. [...] . Fakt, że ktoś nie może w dacie postępowania legalizacyjnego legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości i nie może przedstawić odpowiednich dokumentów stoi na przeszkodzie tej legalizacji nawet jeżeli postępowanie, które doprowadziło m. in. do utraty tego tytułu wywołuje u strony wątpliwości. Problem ten bowiem należy rozstrzygnąć w zupełnie innym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Zarzuty podnoszone przez skarżącego w skardze dotyczące niezapewnienia udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 10 kpa i innych nieprawidłowości dotyczą w istocie zupełnie innego postępowania, a mianowicie tego, który odprowadził do wyodrębnienia nowej działki, do której kieruje swoje roszczenia obecnie skarżący. Kwestie te jednak nie mają wpływu na ocenę legalności postępowania prowadzonego w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. Organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły wszelkie czynności wymagane przepisami prawa, ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny podejmując jednocześnie próbę legalizacji. Próba ta okazała się nieskuteczna wyłącznie z powodu niewywiązania się przez skarżącego z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Sąd kontrolując sprawę z urzędu i nie będąc związany zarzutami i wnioskami Skarżącej nie dostrzegł innych wad powodujących konieczność eliminacji zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. Zarówno PINB dla [...] , jak i organ II instancji przeprowadzili postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w trym art. 7 i 77 § 1 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.