VII SA/Wa 2292/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Protokolant ref. stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P.M. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie włączenia budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę 1. Pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. P. M. (dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2018 r., polegającą na opracowaniu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce ewid. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w W., karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego i włączeniu go do wojewódzkiej ewidencji zabytków, woj. mazowieckiego, dzielnicy [...], w pow. [...], pod nr [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak wszechstronnego rozważenia przez Wojewódzkiego Konserwatora wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym. mojego, a tym samym nienależyte i niekompletne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności powodów, dla których budynek położony w W.przy ul. [...] zastał uznany za zabytek i wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków; b) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie przez Wojewódzkiego Konserwatora postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: a) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budynek położony w W. przy ul. [...] stanowi zabytek w świetle definicji zawartej w tym przepisie w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie zostały spełnione przesłanki uznania tego budynku za zabytek; b) art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i umieszczenie w wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku niebędącego zabytkiem, skutkujące następnie umieszczeniem budynku w gminnej ewidencji zabytków; c) § 14 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661, dalej "rozporządzenie"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i założenie karty ewidencyjnej zabytku dla Budynku, którego zabytkowy charakter nie został w żaden sposób potwierdzony i włączenie tej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w sytuacji gdy dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są ani wyczerpujące ani prawdziwe. Ponadto Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. 2. Stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 31 października 2018 r. przedstawił również uczestnik postepowania (M. G.), wskazując, że wszystkie budynki stanowią w istocie jedną bryłę architektoniczno-konstrukcyjną i uznając za zasadne włączenie ich do wojewódzkiej ewidencji zabytków. 3. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzonej procedury podjęte zostały działania zmierzające do ustalenia zabytkowego charakteru budynku. Materiały przedłożone w sprawie zostały zweryfikowane w trakcie kwerendy archiwalnej przeprowadzonej w Archiwum Urzędu [...], w której odnaleziono inwentaryzację budynku sporządzoną w 1959 r., dokumentującą pierwotny wygląd obiektu oraz przybliżoną datę jego powstania. Nadto organ wskazał, że datowanie obiektu zostało zweryfikowane analizą materiałów kartograficznych. Z kolei 22 maja 2018 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, podczas których wykonano dokumentację fotograficzną budynku. Organ podał, że na podstawie w.w. czynności wykonana została karta ewidencyjna zabytku niewpisanego do rejestru zabytków według wzoru opracowanego przez Narodowy Instytut Dziedzictwa. Karta została uzupełniona o dokładny opis historii i architektury budynku, który nie jest wymagany we wskazanym wzorze. Organ podkreślił, że zgromadzono w sprawie materiały archiwalne i dokumentację fotograficzną, których zakres znacznie przekracza wymogi tego typu procedury. Jednocześnie zaznaczył, ze wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego nie zawiera rubryki umożliwiającej uzasadnienie ujęcia budynku w ewidencji zabytków oraz ocenę jego walorów zabytkowych. Ponadto organ podkreślił, że dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe. W toku prowadzonych działań ustalono, iż nieruchomość stanowi wartościowy przykład powojennej zabudowy [...], który dokumentuje stosowane wówczas rozwiązania kompozycyjne, architektoniczne i materiałowe. Konkludując organ stwierdził, że podnoszone przez Skarżącego w sprawie rozbieżności w kwestii opisu konstrukcji budynku nie mogą przesądzać o braku prawidłowego rozpoznania walorów zabytkowych obiektu. Wobec powyższego [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona czynność stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Jest to czynność inna niż decyzje i postanowienia, należy do zakresu administracji publicznej oraz dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że czynność polegająca na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1521/14). Pogląd ten w pełni akceptuje tutejszy Sąd. Jednocześnie należy wskazać, że w przypadku uwzględnienia skargi na czynność materialno-techniczną Sąd stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w analizowanej sprawie. 2. Istota problemu analizowanego w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy zasadnie organy czynnością materialno-techniczną polegającą na opracowaniu dla budynków mieszkalnych (położonych w W. przy ulicy [...],[...] i [...]) karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego - włączyły te obiekty do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zdaniem Skarżącego, kwestionującego włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku położonego w W. przy ulicy [...], niezasadnie uznano ten budynek za zabytek. Ponadto, organy ustaliły stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością, nie biorąc pod uwagę odrębności poszczególnych budynków. Zdaniem uczestnika postępowania, zasadnie organy uznały budynki za zabytek i zostały one wpisane w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Budynek o numerze [...] i budynki sąsiednie (o numerach [...] i [...]) stanowią w istocie jedną bryłę architektoniczno-konstrukcyjną tworząc pierzeję ulicy N.. Zdaniem organów, wskazane obiekty stanowią zabytki nieruchome i powinny być ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ocenie Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom i pośrednio również uczestnikowi postępowania a nie Stronie skarżącej. 3. W pierwszej kolejności należy przedstawić przepisy prawne (i ich interpretację) mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W analizowane sprawie kluczowym aktem prawnym jest ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz.1568 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"). Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków). Zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte między innymi inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zdaniem Sądu, zasadne jest twierdzenie, że choć dokonywanie czynności sporządzenia i włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie odbywa się wprost w trybie jurysdykcji administracyjnej, to znajdują do niej zastosowanie ogólne zasady i standardy wyrażone w k.p.a. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę jawności i przejrzystości działania administracji publicznej (art. 2 Konstytucji), organy powinny w rzetelny sposób informować właścicieli o tym, że ich nieruchomości zostały objęte wojewódzką ewidencją zabytków (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1526/18). W toku postępowania zmierzającego do wpisania nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków, właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stosownie do reguł wynikających z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. Przepisy te bowiem stanowią, że obowiązkiem organów administracji jest przede wszystkim działanie z zachowaniem przepisów prawa, co wyraża się między innymi w tym, że zobowiązane są one podejmować - z urzędu lub na wniosek stron - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1570/17). Z treści karty ewidencyjnej zabytku, bądź dołączonych dokumentów powinno wynikać uzasadnienie właściwego organu, z jakich powodów merytorycznych obejmuje obiekt kartą, jako zabytek spełniający wymogi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności, jakie są przyczyny ochrony konserwatorskiej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 496/18). Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Jak już bowiem wyżej wskazano, wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2926/16). 4. Odnosząc powyższe rozważania dotyczące powyższych regulacji prawnych do niniejszej sprawy należy wskazać na następujące okoliczności: - czynnością materialno-techniczną organy włączyły budynek mieszkalny przy ul. [...] o numerach [...], [...] i [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków (po uprzednich działaniach zmierzających do ustalenia zabytkowego charakteru budynku), - w uzasadnieniu wskazano na to, że budynek wniesiony został na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego z 20 września 1948 r. i pozwolenia z [...] kwietnia 1949 r. (budowę zakończono do 1959 r.); opisano także jego wygląd i cechy charakterystyczne obiektów; - wskazano, że nieruchomość to bok mieszkalny o trzech osobnych adresach (o numerach: [...],[...] i [...]); elementy segmentu zabudowy oddzielone są od siebie cienkimi ściankami działowymi, brak pomiędzy nimi dylatacji, ławy fundamentowe są wspólne pod całym budynkiem; - w uzasadnieniu zamieszczono również postulat ujednolicenia wyglądu wszystkich elewacji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy przeprowadziły szereg czynności w efekcie wskazujących na zabytkowy charakter budynku. W sprawie przeprowadzono oględziny nieruchomości, odnaleziono inwentaryzację budynku sporządzoną w 1959 r. i inne materiały kartograficzne. Wykonano dokumentację fotograficzną budynku a karta została uzupełniona o opis historii i architektury budynku. W postępowaniu wskazano, że nieruchomość stanowi wartościowy przykład powojennej zabudowy [...], który dokumentuje stosowane wówczas rozwiązania kompozycyjne, architektoniczne i materiałowe. Zgodnie z definicją legalną, "zabytkiem" jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jest to pojęcie niedookreślone, bowiem odwołuje się do wartości mających charakter oceny i uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że zakwalifikowanie budynku do kategorii zabytków, objęcie go ochroną, jako dzieła budownictwa oraz, w konsekwencji, założenie dla niego karty ewidencyjnej i objęcie wojewódzką ewidencją zabytków, może odbywać się bez analizy przyczyn uzasadniających dokonanie wymienionych czynności, jak też udokumentowania ich w należyty sposób. Włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków musi bowiem wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które - z uwagi na niebudzące wątpliwości okoliczności sprawy - uzasadniają objęcie go szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez niego unikalną i z tego powodu wymagającą ochrony, wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jedynie zatem taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Podnoszone przez Skarżącego zarzuty nie zasługują zatem na uwzględnienie. Ewentualne rozbieżności w kwestii opisu konstrukcji budynku nie mogą przesądzać o braku prawidłowego rozpoznania przez organy walorów zabytkowych obiektu. Podobna uwaga dotyczy kwestii istnienia odrębnych ksiąg wieczystych, odrębnych działek na których posadowiono budynki, czy różnych kolorów elewacji budynków. Niezasadne są zatem twierdzenia Skarżącego, że budynek pod nr [...] stanowi odrębną całość i nie jest elementem segmentów budynków o numerach [...] i [...]. Z akt sprawy i dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że wszystkie budynki budowano bowiem jako symetryczne części zwartej, jednolitej konstrukcji i mogą stanowić w istocie jedną bryłę architektoniczno-konstrukcyjną. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły w sprawie zarówno stan faktyczny jak i prawny. Zarzuty zawarte w skardze, a dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. a także art. 3 pkt 1, art. 22 ust.2, art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków – są bezzasadne. Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie i zasadnie wskazały na zabytkowy charakter obiektu. Dodatkowo, w tych samych względów - niezasadne są zarzuty naruszenia §14 ust. 1 w zw. z §10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661). Zgodnie z tymi regulacjami, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację (§14 ust. 1). Z kolei §10 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje jakie dane i jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego. Działania organów w niniejszej sprawie nie pozostawały zatem w sprzeczności ze wskazanymi regulacjami. Generalnie wskazać również należy, że z istoty uznania za zabytek i w konsekwencji włączenie karty tego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wynikają takiego rodzaju ograniczenia uprawnień właściciela zabytków, które ingerowałyby w istotę prawa własności, powodując niedopuszczalne jego naruszenie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 399/14). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżony akt odpowiada prawu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.