VII SA/Wa 2318/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. M. i A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M. i A.M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym postanowił zmienić własne postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2011 r. nakładające na J. i A. M. obowiązek dostarczenia do Inspektoratu w terminie 90 dni, ekspertyzy technicznej oceniającej roboty budowlane rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] gm. [...] oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w zakresie ponownej zmiany terminu przedłożenia ekspertyzy i zmienić go do dnia [...] września 2013 r. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli J. i A. M.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. zażalenia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że sprawa rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] była już przedmiotem rozstrzygnięć zarówno powiatowego organu nadzoru budowlanego jak i organu nadzoru budowlanego II instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] odmawiającą wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. W wyniku skargi J. i A. M. na ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1502/10 oddalił skargę. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] października 2011r. Nr [...] nałożył na J. i A. M. obowiązek dostarczenia w terminie 90 dni licząc od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, ekspertyzy technicznej oceniającej roboty budowlane rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] z odniesieniem się do wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wskazaniem, jakie ewentualnie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanej rozbudowy do zgodności z przepisami prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia na ww. rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku ze skargą K. W. – O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 417/12 uchylił zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego. Rozpatrując ponownie sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskutek powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia.2013 r. zmienił własne postanowienie Nr [...] z dnia [...] października 2011r. w zakresie terminu przedłożenia ekspertyzy i wyznaczył nowy termin do dnia [...] kwietnia 2013r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zmienił własne postanowienie Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz postanowienie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w zakresie terminu przedłożenia ekspertyzy i wyznaczył nowy termin do dnia [...] września 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając zażalenie wniesione przez J. i A. M. na postanowienie organu powiatowego z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] stwierdził, że jest ono nieodpuszczalne. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił istotę stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Następnie podkreślił, iż zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Ustawodawca enumeratywnie, w sposób zamknięty wymienił w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu II instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Mogą one być skarżone dopiero z decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę. Wskazał, że postanowienie Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. zostało wydane na podstawie art. 77 § 2 kpa. Zgodnie z art. 77 § 2 kpa "Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu". Organ wojewódzki powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 352/08 w którym stwierdzono, że zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 77 § 2 kpa nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie organ dodał, że w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji prawidłowo pouczył strony, że nie przysługuje na nie zażalenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wnieśli A. i J. M. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1) - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 § 2 kpa w związku z art. 81 c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe uznanie, że postanowienie nakładające na stronę obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej jest postanowieniem dowodowym, o którym mowa w art. 77 § 2 kpa, co w efekcie skutkuje nieprawidłowym uznaniem, że zażalenie na takowe postanowienie nie przysługuje, 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 § 2 kpa w związku z art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, poprzez zmianę postanowienia o żądaniu złożenia ekspertyzy technicznej już po jej przedłożeniu do organu i po upływie terminu do wykonania zobowiązania określonego postanowieniem o żądaniu przedstawienia ekspertyzy technicznej i nieprawidłowym uznaniu, że takie postanowienie przewidujące nowy obowiązek złożenia ekspertyzy technicznej nie podlega zażaleniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że przesłanki jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia wskazał w jego uzasadnieniu. Wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś jest zasadna z przyczyn w niej podniesionych. Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2013r, zmieniające na podstawie art. 77 § 2 kpa postanowienie z dnia [...] października 2011r. oraz z dnia [...] stycznia 2013r. w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczającego nowy termin do dnia [...] września 2013r. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W piśmiennictwie przyjmuje się, że postanowienie jest aktem administracyjnym zewnętrznym i w tym zakresie posiada te cechy, które charakteryzują decyzję administracyjną (art. 104 i 107). Uznaje się, że decyzja jest aktem stosowania materialnego prawa administracyjnego, zaś postanowienie jest aktem stosowania norm procesowych; decyzja administracyjna załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1, natomiast postanowienie - sprawę procesową ewentualnie proceduralną (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 62). Uwagi powyższe mają w sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem obowiązkiem organu odwoławczego była ocena charakteru i prawidłowej podstawy prawnej postanowienia z dnia [...] lipca 2013r.,a te właśnie przesłanki determinowały ewentualne zastosowanie art. 134 kpa. W tym miejscu należy zauważyć, co umknęło organowi odwoławczemu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r.na podstawie art. 77 § 2 kpa, wyznaczył jednocześnie nowy termin wykonania i dostarczenia do Inspektoratu , ekspertyzy technicznej oceniającej roboty budowlane rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] a w [...] gm. [...] określając go do dnia [...] kwietnia 2013r. W dniu [...] kwietnia 2013r. zobowiązani inwestorzy przedłożyli żądaną ekspertyzę , której prawidłowość została zakwestionowana przez organ I instancji. Następnie PINB wydał kolejne postanowienie w dniu [...] lipca 2013r. za podstawę prawną przyjmując art. 77 § 2 kpa, zmieniając postanowienie nakładające obowiązek i wyznaczając nowy termin na dzień [...] września 2013r. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postanowienie z dnia [...] lipca zostało wydane po wyekspirowaniu terminu określonego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013r.co już czyni niemożliwym zastosowanie art. 77 § 2 kpa . Ponadto instytucja zmiany postanowienia określona w tym przepisie nie służy jako narzędzie weryfikacji prawidłowości przedłożonej ekspertyzy i nie umożliwia wydłużenia terminu w sytuacji braku akceptacji przez organ przedłożonej dokumentacji. Należy więc podzielić argumentację skargi, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2013r., choć przywołuje za podstawę art. 77 § 2 kpa w rzeczywistości nakłada ponowny obowiązek przedstawienia przez inwestorów ekspertyzy technicznej oceniającej roboty dotyczące rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] a w [...] gm. [...] i jako podstawę prawną winno wskazywać art. 81c ust 2 Prawa budowlanego, od którego przysługuje zażalenie na podstawie ust 3 art. 81c przywołanej ustawy. Postanowienie organu administracji architektoniczno-budowlanej i postanowienie organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a także na dostawcę wyrobów budowlanych, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ma charakter dowodowy. Organ I instancji zdaje się nie zauważać, iż konsekwencją niedostarczenia przez stronę w wyznaczonym terminie ocen lub ekspertyz określonych w ostatecznym postanowieniu albo dostarczenie ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, jest uprawnienie do zlecenia przez organ wykonania tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, iż ze względu na charakter zaskarżonego postanowienia nie można na tym etapie dokonać oceny prawidłowości postanowienia z dnia [...] lipca 2013r. bowiem zagwarantowana art. 15 kpa dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wymaga aby kontroli takiej dokonał organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 134 kpa w związku z art. 77 § 2 kpa oraz art. 81c ust 2 i 3 Prawa budowlanego. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.