VII SA/Wa 233/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U, z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji [...]WINB z dnia [...].06.2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2012 r., Nr [...], - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...].06.2014 r., Nr [...], [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2012 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] na terenie działki nr [...], AM-15, obręb [...]. [...] wniosło odwołanie od tej decyzji. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że określone w art. 156 § 1 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiącym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji ze skutkiem ex tunc. Podkreślono, że organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Ponadto wskazano, że organ nadzorczy działając w omawianym trybie, niezależnie od podniesionych przez wnioskodawcę okoliczności ma obowiązek zbadać, czy zaistniała któraś z pozytywnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa i czy nie zachodzi jedna z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 2 Kpa. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:  1) Wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej łub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2012 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] na terenie działki nr [...], AM-15, obręb [...]. Organ podkreślił, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że pismem z dnia [...].08.2009 r. [...] S.A. zgłosiła zakończenie robót przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] na terenie działki o numerze [...], obręb [...], wybudowanej na podstawie decyzji Starosty [...]z dnia [...].05,2008 r., Nr [...] i zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji na jego użytkowanie. Decyzją z dnia [...].09.2009 r., Nr [...] w [...] udzielił [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].12.2009 r., Nr [...], uchylił w całości decyzje Starosty [...] z dnia [...] 05.2008 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [...]decyzją z dnia [...].03.3010 r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2010 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzje Starosty [...] z dnia [...].03.3010 r., Nr [...]. Prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia potwierdził WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 17.02.2011 r., sygn. akt: II SA/Wr 662/10, oddalając skargę Pana J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].09.2010 r., Nr [...]. Decyzją z dnia [...].08.2011 r., Nr [...], [...] WINB stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...].09.2009 r., Nr [...], udzielającej [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]. Następnie PINB w [...] decyzją z dnia [...].10.2012 r., Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia [...]S.A. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] na terenie działki nr [...], AM-15, obręb [...]. [...] [...] wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2012 r., Nr [...]. [...]WINB decyzją z dnia [...].06.2014 r. Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2012 r., Nr [...], stwierdzając w uzasadnieniu, że w/w decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Stosownie do art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Obowiązkowa kontrola, o której mowa w art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego obejmuje sprawdzenie: 1. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. W sytuacji, gdy z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy celem sprawdzenia zgodności jej realizacji z zatwierdzonym projektem budowlanym i tym samym nie jest władny do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Dla wydania pozwolenia na użytkowanie niezbędne jest uprzednie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub innej wskazanej w art. 49 ust. 4 lub 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Brak takiej decyzji uniemożliwia przeprowadzenie w sposób prawidłowy obowiązkowej kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 01.02.2012 r., sygn. akt: II OSK 2159/10). Stosownie do treści art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego "właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 1 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4". Decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego może zostać wydana w sytuacji, gdy w trakcie obowiązkowej kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdzi nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego lub sytuacji, gdy inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dołączy dokumentów wskazanych w art. 57 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego lub nie uzupełni wskazanych dokumentów, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, e są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości (art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego) oor. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.01.2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 1248/08). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok WSA w Gliwicach II dnia 06.03.2013 r., sygn. akt II SA/G1 1392/12). Bezprzedmiotowe może być postępowanie z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku odstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, tj. braku przesłanek Ido merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia ! 14.02.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1660/12). Dalej organ odwoławczy wskazał, że w świetle zaistniałych okoliczności brak było podstaw prawnych do stwierdzenia .nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2012 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...]w miejscowości [...] przy ul. [...] na terenie działki nr [...], AM-15, obręb [...]. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są ewidentnie sprzeczne z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, dlatego też utrzymano w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...].06.2014 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2012 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości [...]przy ul. [...] na terenie działki nr [...], AM-15, obręb [...]. Zdaniem GINB decyzja PINB w [...] z dnia [...].10.2012 r., Nr [...] nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa - nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Zaskarżonej decyzji stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 w związku z art. 1 pkt 1 kpa poprzez przyjęcie, iż nie istniała podstawa prawna do rozstrzygnięcia żądania inwestora w formie decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym albowiem wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie był bezprzedmiotowy. Autor skargi wskazywał, że umorzenie postepowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie stało się bezprzedmiotowe z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia w zaistniałej sytuacji merytoryczne zakończenie postepowania dotyczące pozwolenia na użytkowanie było konieczne. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...].06.2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].10.2012 r., Nr [...] Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]10.2012 r. umarzającej postepowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W sprawie okolicznościami bezspornymi jest to, że pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] zostało wyeliminowane z obrotu prawnego a Starosta [...] decyzją z dnia [...].03.3010 r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...].08.2011 r., Nr [...], [...] WINB stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...].09.2009 r., Nr [...], udzielającej [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]. Niewątpliwie więc w chwili wydawania decyzji przez PINB w [...] o umorzeniu postepowania nie było pozwolenia na budowę ani pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie należy podkreślić, że umorzone postępowanie, jak wskazał organ dotyczyło wniosku złożonego w dniu [...].08.2009 r., którym [...] zgłosiła zakończenie robót przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...]w miejscowości [...] przy ul. [...] na terenie działki o numerze [...]M-15, obręb –[...] wybudowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]05,2008 r., Nr [...] i zwróciła się o wydanie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Decyzja z dnia [...]09.2009 r., Nr [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności. W takim stanie rzeczy nie można uznać za bezpodstawne twierdzenie, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie toczące się w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane podobnie jak postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę na obecnym etapie stało się bezprzedmiotowe. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie określone w art. 59 ww. ustawy może toczyć się wyłącznie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje zatwierdzony projekt budowlany. Brak takiego projektu uniemożliwia dokonanie przewidzianej w omawianym przepisie kontroli a więc nie pozwala na podjęcie merytorycznej ( pozytywnej jak i negatywnej ) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero wdrożenie procedury naprawczej może spowodować konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie ale o tym zadecyduje ewentualnie nowe, toczące się w innym trybie postepowanie. Odnosząc się do wskazanych w skardze orzeczeń przywołanych na poparcie tezy o niedopuszczalności umorzenia postepowania, w pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestia wydania ponownej decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie była zasadniczym problemem rozważanym przez sądy w przywołanych orzeczeniach. Wynikało z nich raczej, że sąd zaakceptował wydanie w zbliżonych aczkolwiek nie identycznych stanach faktycznych decyzji merytorycznej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, chociaż problematyce tej nie poświęcał szerszych rozważań. Niemniej nawet przyjmując, że bardziej przekonywująca jest teza skarżącego Stowarzyszenia o konieczności merytorycznego zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że pogląd ten jest jednolity i wynika wprost z treści przepisów prawa. Tylko taka sytuacja dała by podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku