VII SA/Wa 2373/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej C., [...],[...] w W., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania własnej decyzji. 2. Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], nakazał skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie – w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji – stwierdzonych nieprawidłowości w garażu podziemnym pod budynkami mieszkalnymi położonymi przy ul. C., [...] i [...] w W.. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "[...] WINB", decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego. W dniu 22 marca 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., utrzymaną w mocy przez organ wojewódzki. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.". Jednocześnie, w wymienionym wniosku skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o wstrzymanie wykonalnania przedmiotowej decyzji. Zdaniem skarżącej, okoliczności sprawy wskazują na duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania ze względu na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 152 § 1 k.p.a.). 3. Organ wojewódzki postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Organ wyjaśnił, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji publicznej bada wyłącznie formalnoprawne warunki dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero w następnym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. Organ wojewódzki stwierdził też, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przez skarżącą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wznowienia tego postępowania, co uzasadnia podjęte postanowienie. Jednocześnie, wydając tego samego dnia, tj. [...] maja 2016 r., postanowienie nr [...], organ wojewódzki odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji nr [...] o co wnioskowała skarżąca. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał także przyczyny, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Postanowienie nr [...] zostało przez skarżącą zaskarżone do organu drugiej instancji. 4. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "GINB", postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jako przyczynę wyeliminowania z obrotu prawnego powyższego postanowienia wskazano naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowienie nr [...] zostało bowiem podpisane przez Zastępcę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działającego z upoważnienia organu, do czego jednak pracownik organu nie był uprawniony. Na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegał on bowiem wyłączeniu od orzekania w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...], którą uprzednio podpisał. Odnosząc się natomiast bezpośrednio do rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania dotychczasowej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dacie wydania przezeń postanowienia kasacyjnego (tj. w dniu [...] czerwca 2016 r.) postępowanie wznowieniowe przed organem pierwszej instancji było już zakończone decyzją [...] WINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. orzekającą o odmowie uchylenia dotychczasowej własnej ostatecznej decyzji nr [...], która została wydana po wznowieniu postępowania postanowieniem nr [...]. Jakkolwiek decyzja nr [...], wydana po wznowieniu postępowania, w dacie ponownego rozstrzygania przez organ wojewódzki wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] nie była jeszcze ostateczna, to jednak w takiej sytuacji przesłanka prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] w wyniku wznowienia postępowania w sposób oczywisty nie występowała. Zagadnienie prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji zostało bowiem jednoznacznie i negatywnie rozstrzygnięte w decyzji nr [...]. 5. Rozpatrując sprawę ponownie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił wstrzymania wykonalności własnej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie działając na podstawie art. 152 § 1 i art. 123 k.p.a. Organ wojewódzki wskazał, że ww. postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nr [...] zostało zaskarżone przez skarżącą w administracyjnym toku instancji. W międzyczasie organ wojewódzki zakończył prowadzone w toku pierwszej instancji postępowanie wznowieniowe, bowiem decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił uchylenia dotychczasowej własnej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. 6. W dniu [...] lipca 2016 r. skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie [...] WINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, a także o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę przesłanek ww. przepisu przejawiającą się w twierdzeniu, że o braku prawdopodobieństwa świadczy wydanie nieostatecznej decyzji organu z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) o odmowie uchylenia decyzji własnej. Skarżąca wskazała, że organ nie podał żadnych innych przyczyn, dla których odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. 7. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie wstrzymania wykonalności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Organ drugiej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne dostępne na tym etapie postępowania, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i następnie na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do przyjęcia, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] w wyniku wznowienia postępowania, w związku ze wskazaną przez skarżącą przesłanką przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przedłożona przez skarżącą w dniu 21 kwietnia 2016 r. "Ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. C. w W., ze szczególnym uwzględnieniem garażu znajdującego się pod budynkami C., [...],[...]", sporządzona przez inż. J. S. i tech. bud. H. O.w lutym 2016 r., uznawana przez skarżącą za nową okoliczność w sprawie, odnosi się jednak do stanu faktycznego istniejącego w styczniu i lutym 2016 r., jakkolwiek wskazuje również na przyczyny istniejących nieprawidłowości. Wskazana ekspertyza nie kwestionuje faktu nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. C. w W. i garażu podziemnego pod budynkami C., [...] oraz [...]. Różni się natomiast zaleceniami co do robót niezbędnych do jego usunięcia. W ocenie organu odwoławczego, odmienna ocena stanu faktycznego nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym, organ stwierdził, że [...] WINB zaskarżonym postanowieniem prawidłowo orzekł o odmowie wstrzymania wykonania własnej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., a zatem przesądził o braku prawdopodobieństwa uchylenia przedmiotowej decyzji nr [...]. 8. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z dnia 22 września 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjengo w Warszawie skargę na postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępownia, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. 9. W odpowiedzi z dnia 18 października 2016 r. na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym stwierdził brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 10. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 11. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem badania w rozpatrywanej sprawie jest rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Z uwagi na fakt, że równocześnie w tutejszym Sądzie toczy się postępowanie ze skargi skarżącej na decyzję GINB z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Sąd z urzędu zna również inne okoliczności dotyczące skutków wydania przedmiotowej decyzji nr [...], niewspomniane w części uzasadnienia prezentującej stan faktyczny poprzedzający wydanie zaskarżonego postanowienia GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. W szczególności należy podkreślić, że powołana wyżej decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji organu wojewódzkiego nr [...] została zaskarżona do organu drugiej instancji. Po rozpatrzenia odwołania skarżącej w dniu 20 lipca 2016 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było stwierdzenie naruszenia przez [...] WINB art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji organ wojewódzki ponownie rozpatrzył wniosek skarżącej o uchylenie we wznowionym postepowaniu decyzji nr [...]. Ponownie również, tym razem decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] WINB odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...]. Rozpatrując odwołanie od wskazanej ponownej decyzji [...] WINB, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. 12. W rozpatrywanej sprawie Sąd bada wszak zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. oceniając je w świetle przepisów prawnych oraz faktów istniejących i znanych w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W tym kontekście Sąd, jak wskazano, uznaje zaskarżone postanowienie za wydane zgodnie z prawem i nie znajduje podstaw do jego uchylenia. Przystępując do oceny zaskarżonego postanowienia należy mieć na uwadze, że zasady rozstrzygania przez organy administracji o wstrzymaniu ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu, a więc stosowanie art. 152 § 1 k.p.a. zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych jasno wyrażone i mogą być uznane za uzgodnione (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13, LEX nr 1519406 oraz z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 456/14, LEX 2108529; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1884/15, LEX 2090314 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 852/16, LEX 2201277). Przede wszystkim uznaje się, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, wyjątkowy. Zasadą przyjmowaną w kodeksie postępowania administracyjnego jest bowiem trwałość decyzji administracyjnych i ich skuteczność rozumiana m.in. jako obowiązek wykonywania decyzji niezwłocznie gdy staną się ostateczne (art. 16 w związku z art. 110 i art. 130 k.p.a.). Przepisy prawa, które pozwalają na wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej należy zatem interpretować i stosować ściśle z ich językowym brzmieniem. Formalizm taki uzasadniony jest bowiem zarówno przez wskazane funkcje decyzji, jak i przez względy systemowe, zwłaszcza zakaz dokonywania rozszerzającej wykładni wyjątków (exceptiones non sunt extendendae). Przy powyższych założeniach, w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji, nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przeciwnie, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że stwierdzona przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji. Konsekwentnie, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. 13. W świetle przedstawionych zasad wykładni i stosowania art. 152 § 1 k.p.a. argumenty i zarzuty skargi należy uznać za nietrafne. Po pierwsze, ustalenie we wspomnianej wcześniej (w punkcie 7) "Ekspertyzie technicznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. C. w W., ze szczególnym uwzględnieniem garażu znajdującego się pod budynkami C., [...],[...]", że poziom wód gruntowych w rejonie przedmiotowego budynku jest prawdopodobnie inny niż w 2011 i 2012 r., i że wymaga to dalszej obserwacji, nie mogło być uwzględnione przez organ wydający zaskarżone postanowienie. Ustalenia takie, odnoszą się bowiem do przedmiotowej decyzji [...] WINB nr [...] z [...] listopada 2012 r., a nie – co powinno mieć miejsce – do zaskarżonego aktu. Po drugie, organy zasadnie stwierdziły, że ww. "Ekspertyza" przedstawia stan wód gruntowych ustalony w lutym 2016 r., a nie na moment wydania ostatecznej decyzji, której dotyczy wniosek skarżącej o wznowienie postępowania. W związku z tym, "Ekspertyza" bez względu na jej szczegółowe ustalenia i wnioski, nie mogłaby być okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Po trzecie i najważniejsze, art. 152 § 1 k.p.a. formułuje wyraźny warunek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu: okoliczności sprawy muszą wskazywać na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie wykazała prawdopodobieństwa takiego obrotu spraw, a i organy administracji właściwe w sprawie nie miały podstaw do stwierdzenia wskazanej okoliczności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając, jako organ pierwszej instancji, postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. powołał się na własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie uchylenia przedmiotowej decyzji [...]. Decyzja nr [...] nie była ostateczna, ale organ wydając ją przyjął swoje stanowisko w sprawie przeprowadzenia prac naprawczych w garażu podziemnym pod budynkami mieszkalnymi położonymi przy ul. C. , [...] i [...] w W.. Z kolei, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego znał już decyzję [...] WINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., gdy wydawał zaskarżone postanowienie. Decyzja [...] WINB nr [...] również nie była ostateczna, gdyż toczyło się przed GINB postępowanie odwoławcze, ale stanowisko organu wojewódzkiego (jako organu pierwszej instancji) było już znane organowi odwoławczemu. Ten sam Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego znał też już wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, gdyż trzy miesiące wcześniej rozpoznawał zażalenie skarżącej na postanowienie [...] WINB nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji nr [...]. GINB uchylił postanowienie [...] WINB nr [...], ale uczynił to z innych powodów niż podnoszone w zażaleniach skarżącej. Żaden zatem akt administracyjny, który Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł wziąć pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, nie wskazywał istnienia prawdopodobieństwa uchylenia przedmiotowej decyzji nr [...]. Kluczowy warunek z art. 152 § 1 k.p.a. nie był zatem spełniony i nic nie wskazywało na możliwość jego spełnienia. 14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.