VII SA/Wa 2386/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyników konkursu na stanowisko Dyrektora [...] oddala skargę 1. W dniu [...] czerwca 2016 r. Prezydent [...] wydał zarządzenie nr [...], znak: [...], w sprawie wyników konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] im. [...] w [...]. Organ wydał powyższy akt na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, poz. 1045 i poz. 1890), a także na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. Nr 154, poz. 1629), zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Kultury". Wymienione przepisy znajdowały zastosowanie w związku z zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Teatru [...] im. [...]w [...], zwanego dalej "Teatrem". 2. Zaskarżone zarządzenie nr [...] zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zarządzeniem nr [...] r. z dnia [...] kwietnia 2016 r., Prezydent [...] ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Teatru [...] im. [...]w [...]. Wymagania kwalifikacyjne oraz formalne kryteria wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora Teatru zostały określone w ogłoszeniu o konkursie (załącznik do zarządzenia nr [...]). Następnie zarządzeniem nr [...]z dnia [...]maja 2016 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru [...] im. [...]w [...], zmienionym zarządzeniem nr [...]z dnia [...] czerwca 2016 r., oraz zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia trybu pracy komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru, Prezydent [...] powołał komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru. W przedmiotowym konkursie pisemne zgłoszenie kandydowania na stanowisko Dyrektora Teatru [...] im. [...] w [...] złożyło siedem osób, w tym dr hab. A.P., profesor Akademii Teatralnej w [...], zwany dalej "skarżącym". Zgodnie z trybem pracy komisji konkursowej, komisja konkursowa na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2016 r. dokonała sprawdzenia, czy oferty zostały złożone w terminie, czy kandydaci spełniają kryteria formalne, oraz czy wnioski składane przez kandydatów spełniają wymagania wskazane w ogłoszeniu o konkursie. Sześciu kandydatów spełniło kryteria formalne, wynikające z ogłoszenia o konkursie, w związku z czym zostali oni dopuszczeni do II etapu konkursu, tj. do rozmowy kwalifikacyjnej, która miała miejsce w dniu [...] czerwca 2016 r. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, skarżący wziął udział w tej rozmowie. Postępowanie konkursowe zostało zakończone wydaniem przez Prezydenta [...] zarządzenia nr [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie wyników konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru. Konkurs ten został nierozstrzygnięty, ponieważ w opinii Komisji Konkursowej żaden z kandydatów nie spełnił w wystarczającym stopniu wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie, zarówno formalnych, jak i merytorycznych. 3. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wydaniu zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...]czerwca 2016 r. w sprawie wyników konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru poprzez uchylenie przedmiotowego zarządzenia. Organ nie udzielił odpowiedzi na niniejsze wezwanie. 4. W dniu [...] września A. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], zaskarżając je w całości oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności oraz o wstrzymanie jego wykonania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa ze względu na fakt, że nie została zakończona procedura administracyjna wskazująca na naruszenie prawa, tj. §3 ust. 3 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Kultury z uwagi na brak określenia w zarządzeniu nr [...]Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., sposobu udokumentowania wymaganych kwalifikacji kandydatów, która to procedura została zainicjowana wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa doręczonym organowi administracji – Prezydentowi [...], dnia [...] maja 2016 r., pozostawionym przez organ bez odpowiedzi. Skarżący zarzucił także przedmiotowemu zarządzeniu naruszenie art. 16 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia [...] października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niezastosowanie i niewyłonienie kandydata na stanowisko Dyrektora Teatru, mimo pozytywnego przeprowadzenia I etapu konkursu i wyłonienia kandydatów do II etapu, po którym, w ocenie skarżącego Komisja powinna przystąpić do głosowania. Twierdzenie komisji, zawarte w zarządzeniu, że żaden z kandydatów nie spełnił w wystarczającym stopniu wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie, zdaniem skarżącego, nie zostało przez organ uzasadnione. 5. W odpowiedzi na skargę, Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, a w braku uwzględnienia tego wniosku przez Sąd – o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga podlegało odrzuceniu, ponieważ skarżący nie podjął działań określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), a mianowicie nie wykazał spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a więc skarżącemu nie przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi. W ocenie organu, ponadto, nie było także podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] wydanego przez Prezydenta [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że nie można uznać, na gruncie obowiązujących przepisów, że zaskarżenie przez uczestnika konkursu zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru, którego załącznik stanowiło ogłoszenie o konkursie (dodatkowo w sytuacji, gdy skarżący spełnił kryteria formalne określone w ogłoszeniu o konkursie i został zakwalifikowany do II etapu konkursu), powoduje, że organizator, wydając akt dotyczący wyników tego konkursu, wydaje go z naruszeniem prawa. Organ podkreślił również, że na podstawie przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie można uznać, że przeprowadzenie konkursu przez organizatora (jeśli organizator zdecyduje o takim sposobie wyłonienia kandydata na dyrektora instytucji kultury), zawsze musi zakończyć się wyłonieniem kandydata na stanowisko dyrektora. W niniejszej sprawie tryb pracy komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru (załącznik do Zarządzenia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.) przewidywał w pkt 5 okoliczność, że konkurs może zostać zamknięty i nierozstrzygnięty, jeżeli żaden z kandydatów nie spełni warunków (formalnych oraz merytorycznych) wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. W II etapie konkursu komisja konkursowa ocenia kandydatów na podstawie przeprowadzonej z każdym z nich rozmowy kwalifikacyjnej oraz na podstawie złożonych w konkursie dokumentów. Wybór kandydata w drodze głosowań następuje w sytuacji, gdy kandydaci spełnili w wystarczającym stopniu wymagania wskazane o ogłoszeniu o konkursie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym konkretnymi zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 7. Ze względu na ostatnie zastrzeżenie dotyczące związania Sądu treścią skargi, należy podkreślić, że skarżący nie tylko wystąpił do Sądu o zbadanie legalności zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] , ale równocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu. To istotna okoliczność, gdyż rozstrzygnięcie, którego domaga się skarżący stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej i może zapaść wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. Aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy zatem stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie aktu, i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Mamy więc do czynienia z istotnym podwyższeniem wymagań wobec skarżącego. Mówiąc wprost, łatwiej jest wykazać zwykłe naruszenie prawa, trudniejszym zadaniem jest przekonanie Sądu, że doszło do rażącego, tj. kwalifikowanego naruszenia prawa. 8. Uwzględniając zakres i sposób kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, skargę należy uznać za bezzasadną i jako taką oddalić. Analizując całokształt sprawy, należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy taki akt jak zarządzenie Prezydenta [...] o wynikach konkursu na stanowisko dyrektora teatru, może w ogóle być przedmiotem skargi do WSA i postępowania sądowego co do meritum. W tej kwestii Sąd zajął już wcześniej stanowisko, choćby pośrednio, między innymi w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1656/16, wydanym w związku ze skargą na inne zarządzenie Prezydenta [...], lecz również dotyczące konkursu na stanowisko dyrektora Teatru [...] im. [...]w [...]. W wyroku tym, Sąd uznał, że – co do zasady – zarządzenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o ogłoszeniu konkursów na stanowiska kierownicze w instytucjach kultury mogą być przedmiotem skargi sądu administracyjnego. Dopuszcza to art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych z ostatnich kilku lat, w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 564/08 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 374/09. W orzeczeniach tych uznano, że już akt prawny organu władzy publicznej oznajmiający ogłoszenie konkursu i ustalający zasady jego przeprowadzenia niewątpliwie kształtuje sytuację prawną uczestników konkursu. Oczywiste zatem jest, że akt organu administracji (zarządzenie) ogłaszający wyniki przeprowadzonego konkursu, w którym obywatel wziął udział, dotyczy wynikających z prawa uprawnień lub obowiązków uczestnika konkursu. Ma on więc prawo do ochrony prawnej przed sądem administracyjnym. 9. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło po przeprowadzonej przez Sąd szczegółowej analizie postępowania konkursowego prowadzonego na podstawie powołanego wyżej zarządzenia nr [...]i zakończonego zaskarżonym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Sąd uznał, że komisja konkursowa prawidłowo wykonywała zadania organu administracji wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz §§ 3-6 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. W szczególności prawidłowe było zróżnicowanie kryteriów formalnych, tj. "wymaganych kwalifikacji kandydatów" wraz z określeniem sposobu ich udokumentowania (§ 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury) oraz "kryteriów oceny przydatności kandydata" (§ 5 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia). Zdaniem Sądu nie można też uznać, że określenie w załączniku do zarządzenia nr [...]jednego z wymagań formalnych, które musi spełniać kandydat na stanowisko dyrektora Teatru w postaci wyrażenia: "udokumentowane, co najmniej 5-letnie doświadczenie w zarządzaniu zespołem (do tego okresu wlicza się zatrudnienie w ramach stosunku pracy, zatrudnienie na podstawie umów cywilno-prawnych, prowadzenie działalności gospodarczej, pełnienie funkcji w organach zarządczych spółek prawa handlowego, fundacji i stowarzyszeń)" (pkt 4 ppkt 4 załącznika do zarządzenia nr [...]), stanowi naruszenie przepisów prawa lub innych przewidzianych przez prawo standardów. Sformułowanie to, wbrew twierdzeniom skarżącego, że nie określa sposobu udokumentowania wymaganych kwalifikacji, nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że w badanym przypadku ustalenia treści zarządzenia nr [...]miało miejsce rażące naruszenia prawa. Gdyby tak się stało, Sąd musiałby taką kwalifikowaną wadę zarządzenia nr [...] wziąć pod uwagę oceniając skargę na zarządzenie nr [...] będące przedmiotem niniejszego postępowania. Odnosząc się wprost do istoty rozpatrywanej skargi Sąd stwierdza, że brak rozstrzygnięcia konkursu na Dyrektora Teatru, wobec przyjęcia przez komisję, że żaden z kandydatów, mimo przeprowadzenia II etapu konkursu, nie spełnił wymagań konkursowych, było zgodne z prawem. 10. Sąd zwraca także uwagę na to, że § 6 rozporządzenia Ministra Kultury wyraźnie wyodrębnia dwa etapy konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury, co ma bezpośrednie i niekwestionowane zastosowanie do konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru. Powołany przepis stanowi, że w ramach postępowania konkursowego komisja: (I) ustala spełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie; (II) przeprowadza rozmowę z kandydatem. Należy zauważyć że między punktem (I) i punktem (II) prawodawca nie zamieścił żadnego spójnika, zwłaszcza wskazującego na koniunkcję ("i", "oraz", "a także"), ani żadnego innego wyrażenia wskazującego na konieczność przeprowadzenia postępowania bezwzględnie w dwóch etapach. Wniosek o konieczności połączenia sprawdzenia kryteriów formalnych oraz kryteriów materialnych nie wynika też z systematyki rozporządzenia Ministra Kultury. Nie bez przyczyny w § 3 ust. 3 pkt 2 wspomina się "wymagane kwalifikacje kandydatów", co powinno wynikać z ogłoszenia o konkursie. Natomiast przydatność kandydata spełniającego ww. warunki formalne jest oceniana odrębnie na podstawie kryteriów oceny przyjętych już przez komisję kwalifikacyjną w indywidualnej rozmowie z kandydatem. Jedyne rozsądne iunctim między obydwoma etapami konkursu ma charakter sekwencyjny: najpierw są sprawdzane formalne, "wymagane kwalifikacje kandydatów". Po tym etapie kandydaci, którzy nie spełniają tych wymagań mówiąc potocznie "odpadają", tzn. ich kandydatury nie są dalej rozpatrywane. Natomiast kandydaci, którzy pomyślnie przeszli pierwszy etap są zapraszani na indywidualną rozmowę z komisją konkursową w ramach drugiego etapu. Taki właśnie przebieg konkursu został przewidziany w punkcie 13 załącznika do zarządzenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., określającego tryb pracy komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Teatru. W przepisie tym wskazuje się jednoznacznie: "W I [pierwszym] etapie konkursu Komisja rozpoczyna postępowanie konkursowe od (...) sprawdzenia, czy (...) kandydaci spełniają kryteria formalne oraz czy wnioski składane przez kandydatów spełniają wskazane w ogłoszeniu o konkursie wymagania. Kandydaci nie spełniający powyższych warunków nie będą dopuszczeni do dalszego postępowania konkursowego". Następnie, zgodnie z pkt 14 ww. załącznika, "w II etapie – Komisja ocenia kandydatów na podstawie przeprowadzonej z każdym z nich rozmowy kwalifikacyjnej oraz złożonych dokumentów", a po przeprowadzeniu rozmów, komisja obraduje, a następnie dokonuje wyboru kandydata na Dyrektora Teatru w głosowaniu jawnym (pkt 15 załącznika). Jednak, na postawie pkt 5 tego załącznika, konkurs może zostać zamknięty i nierozstrzygnięty, jeżeli żaden z kandydatów nie spełnił warunków wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. W świetle powyższych przepisów uznanie przez komisję, w § 1 zarządzenia [...], że konkurs pozostaje nierozstrzygnięty, ponieważ żaden z kandydatów nie spełnił w wystarczającym stopniu wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie, było zgodne z prawem. Dokonanie zatem przez komisję wyboru konkretnego kandydata nie jest jej obowiązkiem, w sytuacji gdy komisja ta stwierdzi "nieprzydatność" danego kandydata do sprawowania funkcji dyrektora instytucji kultury (vide: Rafał Golat, Obsadzanie stanowisk kierowniczych w instytucjach kultury, "Służba Pracownicza", nr 11/2004, str. 25 i nast.). Natomiast niedopuszczalne w tej sytuacji, i wymagające wydania przez Sąd wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego zarządzenia, byłoby unieważnienie werdyktu komisji przez organizatora konkursu (tu: Prezydenta [...] ) w sytuacji, gdyby ten nie zgadzał się z jego wynikiem i na tej podstawie oparł swoje rozstrzygnięcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1113/15, LEX nr 1 965 308). 11. Mając na względzie całą przedstawioną argumentację Sąd uznaje, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] wydanego przez Prezydenta [...]. Analiza zgromadzonego materiału nie wskazuje, że zaskarżone zarządzenie obarczone jest którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a mianowicie: 1) zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (tj. kompetencjach hierarchicznych, rzeczowych lub miejscowych); 2) zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) było niewykonalne w dniu jego wydania i taka niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie wykonania go wywołałoby ono czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skoro nie mamy do czynienia z nieważnością aktu, Sąd kierując się domniemaniem wzruszalnym legalności aktu administracji, nie może go uchylić. W takim przypadku, Sąd ma natomiast obowiązek uznać skargę za bezzasadną. 12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powoływanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.