VII SA/Wa 2389/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez J. B. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. znak [...] , o odmowie wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lutego 2014 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. nakazującą J. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku murowanego o wymiarach 10 m x 7 m, zlokalizowanego na działce nr geod. [...], położonej w [...], przy ul. [...]. Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowi art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Wyrokiem z 23 listopada 2016 r. o sygn. akt II OSK 413/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 270/14, oddalającego skargę J. B. na ww. decyzję z [...] lutego 2014 r. Pismem z 30 maja 2017 r. J. B. wniósł "o wznowienie postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej". W uzasadnieniu tego podania podał, że w dniu 27 maja 2017 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że zawarł umowę z projektantem na wykonanie projektu budowlanego. W związku z powyższym, jak stwierdził, zachodzi konieczność wznowienia postępowania legalizacyjnego i uchylenia nakazu rozbiórki. Pismem z 7 czerwca 2017 r. [...] WINB wezwał J. B. do wskazania przesłanki wznowienia oraz udzielenia informacji w jakiej dacie dowiedział się wystąpieniu tej przesłanki; jednocześnie w ww. piśmie organ pouczył wnioskodawcę o treści art. 145 i art. 148 k.p.a. W odpowiedzi, skarżący w piśmie z 14 czerwca 2017 r. podał m. in., że jeżeli podjęte przez niego działania do zalegalizowania samowoli budowlanej uznać za nową okoliczność faktyczną o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to o podstawie wznowienia dowiedział się z chwilą wystąpienia do Burmistrza [...] o zaświadczenie i zawarcia umowy z projektantem, tj. w dniu 26 maja 2017 r. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr: [...][...] WINB, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 i art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. B. z 30 maja 2017 r., uzupełnionego pismem z 14 czerwca 2017 r., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną [...] WINB z [...] lutego 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że nie stanowi przesłanki wznowienia poinformowanie organu administracji publicznej o przystąpieniu do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, po upływie ponad trzech lat i pięciu miesięcy od wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki oraz ponad siedmiu miesięcy od wydania w sprawie prawomocnego wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego. Nadto, organ stwierdził, że podjęcie działań legalizacyjnych przez wnioskodawcę nie jest momentem, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. Moment ten ma być niezależny od strony, a nie wynikać z działań strony, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Organ dodał też, że podjęcie przez stronę działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, nie skutkuje automatycznie uchyleniem wydanej decyzji o rozbiórce; stanowiłoby to rażące naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wymienionej w art. 16 k.p.a. Z zachowaniem terminu, J. B. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego, wskazując w tymże środku zaskarżenia na naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], wskazanym na wstępie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wskazał, że mając na uwadze treść podań J. B., organ wojewódzki mógł uznać, że stanowią one w swej treści wniosek o wznowienie postępowania, w związku z czym rozważył dopuszczalność wszczęcia takiego postępowania. Zdaniem GINB, brak jest podstaw do uznania, że takie działanie organu wojewódzkiego jest nieprawidłowe. Organ dodał przy tym, że fakt powołania się wnioskodawcy także na możliwość uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 155 lub 154 k.p.a., świadczyć może jedynie, że podanie zawiera żądania, które powinny zostać załatwione odrębnymi rozstrzygnięciami. GINB wskazał następnie, że wniosek o wznowienie postępowania należy wnieść w terminie określonym w art. 148 k.p.a., a jego niezachowanie skutkuje zastosowaniem art. 149 § 3 k.p.a. Wskazał w tym kontekście, że nie ulega wątpliwości, że skarżący o możliwości legalizacji samowoli budowlanej, budynku murowanego o wymiarach 10 m x 7 m, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w [...], miał wiedzę już w trakcie postępowania zwykłego prowadzonego przez PINB w [...]. GINB powołał w tym miejscu postanowienie tego organu z 28 września 2004 r., odebrane przez skarżącego 29 września 2004 r., i uznał, że co najmniej w tej dacie (na skutek doręczenia tego postanowienia, nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu), J. B. miał wiedzę, jakie czynności należy podjąć, aby zalegalizować istniejącą samowolę budowlaną. Ponadto podał, że organ powiatowy także pismami z 29 marca 2013 r. oraz "z 26 października 2016 r." informował skarżącego o możliwości legalizacji samowoli budowlanej i konsekwencjach w przypadku odstąpienia od tej możliwości. W efekcie GINB przyjął, że brak jest podstaw by uznać, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. został w tym przypadku zachowany. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r., skarżący zarzucił: -rażące naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie pouczenia, w jakim trybie skarżący może zalegalizować stwierdzoną samowolę budowlą i wykorzystanie nieznajomości prawa skarżącego oraz "błędu jaki miał popełnić" występując o wznowienie postępowania "do zamknięcia skarżącemu drogi prawnej do legalizacji budynku"; -naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności nakazu rozbiórki, a polegające na niestarannym wykonaniu wyroku NSA z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 969/09, "obligującego PINB w [...] do udzielenia pouczenia o prawach i obowiązkach sprawcy samowoli". Podnosząc powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę przede wszystkim na to, że wbrew twierdzeniom GINB, jego żądanie wznowienia postępowania nie było wiążące ponieważ wezwany do sprecyzowania żądania wskazał inne instytucje służące osiągnięciu celu wyeliminowania nakazu rozbiórki, blokującego drogę do legalizacji budynku, a co najważniejsze – zwrócił się o udzielenie w trybie art. 9 k.p.a. pouczenia, w jaki sposób ma zalegalizować budynek. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z [...] sierpnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] lutego 2014 r. wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia następuje w formie postanowienia. Przepis ten zastosowano wobec ustalenia, że wniosek o wznowienie postępowania (w związku z którym to procedowano), został wniesiony po terminie miesięcznym, określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Nadto, organ I instancji uznał, że okoliczności podniesione w tymże wniosku, nie stanowią przesłanki wznowienia. W ocenie Sądu, ustalenia te są prawidłowe i uzasadniały wydanie w niniejszej sprawie powyżej wskazanego rozstrzygnięcia. Dlatego też Sąd uznał, że ww. postanowienia nie naruszają prawa. Dokonując takiej oceny, z uwagi na zarzuty skargi, Sąd w pierwszej kolejności za konieczne uznał jednak rozważenie, czy prawidłowym było uruchomienie w niniejszej sprawie trybu wznowienia uregulowanego w art. 145 i nast. k.p.a. Oceniając sprawę w tym zakresie należało wziąć pod uwagę, że skarżący wnosząc 30 maja 2017 r. pismo do PINB w [...], zmierzał do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej (i -w tym celu- uchylenia orzeczonego nakazu rozbiórki). Posłużył się w tymże piśmie sformułowaniem "wznowienie postępowania legalizacyjnego". Zważyć przy tym należy, że postępowanie dotyczące wskazanej samowoli zakończyło się ostateczną i prawomocną decyzją [...] WINB z [...] lutego 2014 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku, wobec nie przystąpienia do legalizacji i nie wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem – wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (wskazana decyzja, prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 270/14 została uzna za prawidłową; v. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. II OSK 413/15). W takich zaś okolicznościach ewentualna legalizacja budynku byłaby możliwa tylko po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ww. decyzji z [...] lutego 2014 r., o co też skarżący wniósł w przywołanym piśmie z 30 maja 2017 r. To zaś mogłoby mieć miejsce tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 16 § 1 tej ustawy. Do nich należy wymieniony w tym ostatnim, tryb wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Dlatego też, w ocenie Sądu, wobec sposobu sformułowania ww. podania skarżącego z 30 maja 2017 r. (w powyżej przywołanych okolicznościach), uzupełnionego następnie -na wezwanie organu- pismem z 14 czerwca 2017 r., prawidłowo w sprawie przyjęto, że skarżący domaga się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] WINB z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Dodać przy tym trzeba, że w piśmie z 14 czerwca 2017 r., skarżący w pkt 3 (jak to określił: "niezależnie od punktu pierwszego i drugiego niniejszego pisma", w których to wskazał na art. 154 i art. 155 k.p.a.), powołał się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podając jednocześnie, że o zaistnieniu tej przesłanki stanowi jego wystąpienie o zaświadczenie co do zgodności istniejącego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zawarcie przez niego umowy z projektantem na sporządzenie projektu budowlanego tego obiektu. Sąd zauważa przy tym raz jeszcze, że skoro sprawa dotycząca popełnionej przez skarżącego samowoli budowlanej została zakończona powyżej wymienioną ostateczną (i prawomocną) decyzją, to dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego tejże samowoli – w trybie zwykłym, w kierunku jej legalizacji. Dlatego też ww. podanie skarżącego, inicjujące postępowanie w niniejszej sprawie, mogło przed właściwym organem uruchomić tylko jedno z postępowań nadzwyczajnych. Z akt wynika, że odrębnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lutego 2014 r. Natomiast w piśmie z 14 czerwca 2017 r., wyraźnie wskazał na przesłankę wznowienia. To też miało charakter wiążący dla organów orzekających w niniejszej sprawie, które to nie są uprawnione do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania wnioskodawcy - nie posiadają takiego uprawnienia nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania, a tym bardziej wówczas, gdy treść żądania nie budzi wątpliwości. Nadto, Sąd wyjaśnia, że owszem, zgodnie z art. 9 k.p.a. (na który to konsekwentnie wskazuje skarżący w niniejszej sprawie), organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niemniej przywołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1788/16, "Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie." Takie też zachowanie organu I instancji w niniejszej sprawie miało miejsce, o czym świadczy pismo tego organu skierowane do skarżącego z 7 czerwca 2017 r. (którego treść wynikała z treści podania skarżącego inicjującego to postępowanie). W konsekwencji, podzielając w pełni powyższy pogląd NSA dotyczący interpretacji art. 9 k.p.a., Sąd orzekając w niniejszej sprawie -mając na uwadze podania skarżącego jak i przebieg postępowania- nie stwierdził, aby organy orzekające, w tym zwłaszcza organ I instancji, naruszyły tenże przepis poprzez nie pouczenie skarżącego o przysługujących mu środkach prawnych, czy też: błędne przyjęcie, że jego wniosek o wznowienie postępowania jest co do tego żądania, wiążącym. W takich też warunkach zarzuty skargi dotyczące ww. zagadnienia Sąd uznał w całości za chybione. Oceniając natomiast prawidłowość zastosowania w sprawie art. 149 § 3 k.p.a. Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz (w następnej kolejności) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stąd też, w przypadku przedłożenia organowi wniosku o wznowienie postępowania, organ ten zobligowany jest m. in. do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełniona została przesłanka natury formalnej, dotycząca terminu złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09). W okolicznościach niniejszej sprawy, czyniąc ustalenia w zakresie zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., prawidłowo uznano, że skoro "nową okolicznością" wypełniającą przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ma być podjęcie przez skarżącego czynności celem zalegalizowania obiektu, należy ustalić, od kiedy skarżący ma wiedzę o możliwości zalegalizowania obiektu i czynnościach, jakie należy w tej kwestii podjąć. Zasadnie bowiem w tym kontekście organ I instancji przyjął, że data, w której nastąpiło podjęcie działań legalizacyjnych przez wnioskodawcę, nie może być traktowana jako moment, w którym dowiedział się on o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia; data, od której należy liczyć termin miesięczny winna być bowiem niezależna od strony, a nie wynikać z jej działań. Słusznie w efekcie uznano, że ww. termin miesięczny nie został zachowany biorąc pod uwagę przebieg postępowania zwykłego zakończonego decyzją ostateczną i skierowane w jego toku do skarżącego postanowienie/pisma informujące o sposobie zalegalizowania obiektu. Z porównania tych dat bezspornie wynika niedotrzymanie ww. terminu (wniosek o wznowienie został złożony 30 maja 2017 r., a już w dniu 29 września 2004 r. skarżący wiedział o sposobie zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej). Niezależnie od tej oceny, zgodzić się trzeba także z organem I instancji, że okoliczności przywołane przez skarżącego (mające miejsce po dacie wydania decyzji ostatecznej), nie stanowią przesłanki wznowienia postępowania uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wprawdzie, podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i oceniona w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Niemniej wówczas, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, organ może, także z tej przyczyny, orzec o odmowie wznowienia postępowania (na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.). Zważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., okoliczności faktyczne lub dowody, o których mowa w tym przepisie muszą istnieć w dacie wydawania decyzji, a jedynie być organowi wówczas nieznane. W końcu, odnosząc się do powołanego w skardze wyroku NSA z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 969/09, Sąd przede wszystkim zauważa, że wyrok ten zapadł w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku, wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, a nie niniejszej – prowadzonej w trybie wznowienia. W wyroku tym faktycznie, NSA uznał, że doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew treści tego przepisu organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne nie poinformowały bowiem skarżącego o skutkach niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego oraz o konsekwencjach prowadzenia robót budowlanych mimo ich wstrzymania. Niemniej na skutek tego wyroku, prowadząc ponownie postępowanie organy nadzoru budowlanego zadośćuczyniły ww. wymogom NSA, a kwestię tę ocenił NSA w wyroku z 23 listopada 2016 r. o sygn. akt II OSK 413/15. Tym samym, podnoszenie zarzutu dotyczącego niewykonania wyroku NSA z 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 969/09, należało -na obecnym etapie i w niniejszej sprawie- uznać za całkowicie niezrozumiałe i chybione. W tej sytuacji, nie podzielając zarzutów skargi, a jednocześnie uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł, jak w sentencji.