VII SA/Wa 2416/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skargę oddala. Podczas kontroli w dniu [...] marca 2011 r. wykazano, iż do budynku położonego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], użytkowanego jako pracownia malarska, wybudowanego w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. dobudowana jest część gospodarcza o konstrukcji drewnianej na słupkach betonowych (niezwiązana trwale z gruntem). Dobudowa została wykonana w 2000 r. i znajduje się od strony północnej budynku galerii malarskiej. Wymiary części dobudowanej wynoszą 9,30 m x 1,50 m, wysokość w okapie - 3,10 m. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Burmistrz Miasta [...] udzielił informacji, iż obecnie przedmiotowa działka znajduje się na terenie, który nie jest objęty ustaleniami żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. E. A. oświadczyła, że przedmiotowa dobudowa powstała w 1970 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał E. A. rozbiórkę obiektu drewnianego o wymiarach 9,30 x 1,50 m, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania E. A. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organu pierwszej instancji wskazując, iż organ powiatowy powinien bezspornie ustalić, jaki obiekt jest przedmiotem postępowania oraz datę jego powstania i w oparciu o podjęte ustalenia prowadzić postępowanie legalizacyjne. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał E. A. prowadzenie robót budowlanych przy dobudowie części gospodarczej o konstrukcji drewnianej na słupach betonowych o wymiarach 9,30 m x 1,50 m, wysokości w okapie 3,10 m do budynku pracowni malarskiej usytuowanej na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w tym postanowieniu oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] maja 2014 r. na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że przedłożona dokumentacja jest zgodna ze stanem faktycznym. Decyzją nr [...] dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zatwierdził E. A. projekt budowlany budynku gospodarczego przy budynku pracowni malarskiej, usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], sporządzony przez arch. E. K. (nr upr. [...]), udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorkę obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. W. i K. W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję, organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest dobudowa do budynku pracowni malarskiej usytuowanej na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], rozpoznając omawianą sprawę, związany był wytycznymi wskazanymi w decyzji nr [...] z dnia [...].09.2013 r. W dniu [...] stycznia 2014 r. organ stopnia podstawowego przesłuchał pod rygorem odpowiedzialności karnej D. C. oraz M. B. na okoliczność ustalenia daty powstania przedmiotowej dobudowy. Z zeznań tych świadków jednoznacznie wynika, iż inwestorka dokonała rozbudowy pracowni malarskiej w 2000 roku. Powyższe zeznania potwierdzają twierdzenia H. i K. W. co do terminu, w jakim powstała sporna część wskazanego wyżej obiektu, jak również mapy załączone do akt sprawy. Następnie organ powiatowy postanowieniem nr [...] wstrzymał E. A. roboty budowlane przy dobudowie części gospodarczej do pracowni malarskiej i nałożył obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz innych dokumentów wskazanych w tym rozstrzygnięciu. Z uwagi na wykonanie przez zobowiązaną nałożonego obowiązku oraz stwierdzeniu, że w obecnym kształcie sporna dobudowa nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, jak również przepisów techniczno-budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, iż w omawianej sprawie należy uwzględnić brzmienie przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego sprzed jego nowelizacji tj. sprzed dnia 10 lipca 2003 r. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. i decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdził inwestorce projekt budowlany, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorkę obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odstąpienie od nałożenia opłaty legalizacyjnej było nieprawidłowe. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten zawiera zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle poczynionych ustaleń i regulacji prawnej uprawnione było stanowisko organu, że E. A. dobudowała przedmiotowy obiekt, naruszając ciążący na niej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Tym samym wykonanie dobudowy części gospodarczej do pracowni malarskiej wymagało w ocenie organu uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorka przedłożyła dokument potwierdzający, iż nieruchomość, na której znajduje się dobudowana część gospodarcza, stanowi jej własność oraz wypis z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z opinii dotyczącej stanu technicznego, sporządzonej przez mgr. inż. M. R., pod kątem możliwości zachowania i użytkowania części gospodarczej o konstrukcji szkieletowej drewnianej posadowionej na słupach betonowych, znajdującej się przy północnej ścianie budynku pracowni malarskiej, wynika, iż obiekt ten jest w dobrym stanie technicznym, nośność istniejących elementów konstrukcyjnych jest wystarczająca do przeniesienia obciążeń wynikających z użytkowania budynku jako pomieszczenia gospodarczego obsługującego pracownię malarską. Powyższe ustalenia stały się podstawą wydania decyzji zatwierdzającej E. A. projekt budowlany budynku gospodarczego przy budynku pracowni malarskiej usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektu. Zdaniem organu odwoławczego błędnie przyjęto, iż na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie będzie miał przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed jego nowelizacji w 2003 r. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wydanej na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. Organ wskazał, że w pierwotnym kształcie wskazany wyżej przepis stanowił: "Ust. 1 Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Ust. 2. Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt: II OSK 522/07 "(...) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.10.2006 r., P127/05 - w przypadku, jeżeli od zakończenia budowy obiektu do dnia 10.07.2003 r. upłynął pięcioletni termin - obliguje organy do zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10.07.2003 r.(...)". W świetle wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego kwestia sankcji związanych z samowolą budowlaną w stosunku do obiektów budowlanych, w przypadku których pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., powinna być oceniana w oparciu o przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Zatem w przypadku ustalenia przez organ, że od zakończenia budowy do dnia [...] lipca 2003 r. upłynął 5-letni okres, konieczne jest uwzględnienie stanu prawnego wynikającego z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ podniósł też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt; VII SA/Wa 235/07, iż "Prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej organ winien ustalić dokładną datę zakończenia budowy. Skoro bowiem upływ 5 - letniego terminu od zakończenia budowy, o którym mowa w art. 49 ust. 1 prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw jest prawem nabytym, to organ nie ma podstaw do nałożenia opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął do dnia 10.07.2003 r.". Biorąc powyższe pod uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w omawianej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania wskazanej regulacji. Z ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wynika bowiem, że sporny obiekt wykonany został w 2000 r., zatem w świetle przedstawionych wyżej orzeczeń sądownictwa administracyjnego nie można przyjąć, że od dnia zakończenia inwestycji do dnia wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. upłynął pięcioletni termin określony w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed jego nowelizacji w 2003 r., co z kolei skutkować powinno koniecznością zastosowania przepisów art. 48-49 Prawa budowlanego w jego aktualnie obowiązującym brzmieniu. Ponadto wyjaśnił, iż, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1682/09, pierwotnie ustawa Prawo budowlane przewidywała, w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Wejście w życie nowelizacji z 2003 r. umożliwiło legalizację obiektów budowlanych, które zostały zrealizowane bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę niezależnie od czasu, jaki minął od ich powstania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie w myśl art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które w terminie nie wystąpiły o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie w trybie przepisu art. 49 Prawa budowlanego w jego pierwotnym brzmieniu lub też w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Powyższa regulacja została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją RP i usunięta z obrotu prawnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r), czego skutkiem była ponowna nowelizacja Prawa budowlanego w roku 2007 r. Przepis art. 3 ustawy zmieniającej z 2007 r. odnosi się zatem wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r. a dniem 10 lipca 1998 r. i gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów (tj. bez opłaty legalizacyjnej), stwierdzając, że przepisów art. 48-49b Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. Zatem wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. - upływ pięcioletniego terminu od zakończenia budowy do dnia 10 lipca 2003 r. oraz złożenie przez inwestora wniosku wskazanego w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w okresie od dnia 20 czerwca 2007 r. – 31 grudnia 2007 r. skutkować musi koniecznością zastosowania art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed jego nowelizacji. Powyższe przesłanki bez wątpienia nie zaistniały w omawianej sprawie. Jak już wskazano wcześniej od dnia zakończenia budowy do dnia 11.07.2003 r. nie upłynął pięcioletni termin, ponadto inwestorzy do dnia 31.12.2007 r. nie złożyli wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Wskazać w tym miejscu należy, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego chce zastosować regulację art. 3 ustawy nowelizującej z 2007 r. powinien wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie powołując się w sentencji decyzji na art. 3 powyższej ustawy. W niniejszej sprawie natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w podstawie prawnej zastosował przepis art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego w jego aktualnie obowiązującym brzmieniu, zatwierdził projekt budowlany, jednocześnie w odstąpił od opłaty legalizacyjnej, co w ocenie organu odwoławczego było nieprawidłowe. Sentencja decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada bowiem jego uzasadnieniu i wskazanych w nim przepisom. Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest dobudowa pomieszczenia gospodarczego do pracowni malarskiej usytuowanej przy ul. [...] w [...]. Przedłożona przez E. A. dokumentacja budowlana wskazuje natomiast na fakt wykonania przez inwestorkę budynku gospodarczego przy budynku pracowni malarskiej. Powyższa nomenklatura obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, w ocenie organu jest nieprecyzyjna i może wprowadzać w błąd. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła E. A., zarzucając, że odstąpienie od nałożenia opłaty legalizacyjnej było zasadne i znajdowało oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1477/06. Wskazała, że brak jest podstaw do różnicowania podmiotów znajdujących się w chwili wejścia w życie zmian Prawa budowlanego w takiej samej sytuacji prawnej tylko z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. z powodu zastosowania art. 49 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji z 2003 r. oraz niedokładnego ustalenia stanu faktycznego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną tego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie ocenia prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji, wydając decyzję, był związany wytycznymi [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wynikającymi z decyzji z dnia [...] września 2013 r. Organ odwoławczy nakazał ustalenie dokładnego czasu powstania samowoli budowlanej oraz ustalenie, czy stanowi ona dobudowę, czy samodzielny budynek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przesłuchał T. P., T. M., E. A., M. B. o D. C., jednak ich zeznania są rozbieżne (pierwsza trójka świadków podaje, że na działce istniał obiekt drewniany, a potem dobudowano do niego pracownię malarską, a dwoje ostatnich – że osobno powstała pracownia, a potem dobudowa do niej). W dalszym ciągu nie jest więc możliwe dokonanie jednoznacznej oceny, czy przedmiotem postępowania jest dobudowa do już istniejącego obiektu (a zatem część tego obiektu), czy też obiekt samodzielny, co ma znaczenie z uwagi na fakt, że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego, należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych – możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego (budynku), wykonanej zgodnie z prawem (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 35/03). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że od czasu zakończenia budowy do dnia [...] lipca 2003 r. nie upłynęło pięć lat, bowiem budowę zakończono w 2000 r. W tej sytuacji organ powiatowy – jak zasadnie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – winien zastosować art. 48-49 Prawa budowlanego w jego aktualnym brzmieniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 522/07). Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1477/06, na który powołuje się skarżąca, potwierdza przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Skarżąca podniosła, że brak jest podstaw do różnicowania podmiotów znajdujących się w chwili wejścia w życie zmian Prawa budowlanego w takiej samej sytuacji prawnej tylko z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie decydująca jest nie data wszczęcia postępowania administracyjnego, a data zakończenia budowy obiektu będącego samowolą budowlaną. Ten argument skarżącej jest zatem chybiony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie stwierdził, by miało miejsce naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. lub inne naruszenie prawa materialnego lub procesowego. Organ ten prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, w szczególności zaś poprawnie wskazał, które przepisy i dlaczego należy zastosować w niniejszej sprawie, oraz zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania wobec wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa oraz koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.