VII SA/Wa 242/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej Zrzeszenie Budowy Domów Mieszkalnych "O." na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej Zrzeszenie Budowy Domów Mieszkalnych "O." kwotę 1500 zł ( jeden tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt 2, art. 59 f ust. 1 i art. 59 g ust. 1-3 oraz art. 83 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn, zm. - zwanej dalej k.p.a.) - wymierzył M. w W. karę w wysokości 50.000 zł za użytkowanie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego "R " zlokalizowanego w W. przy ul. B. [...] (dz. nrew. [...] z obrębu [...]). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż budynek mieszkalno - usługowy "R. " przy ul. B. w W., będący własnością M. w W. uzyskał pozwolenie na budowę decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. Prezydenta W. Z powodu istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją projektu niniejsza budowa została wstrzymana postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r., a po zatwierdzeniu projektu zamiennego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. inwestycja uzyskała pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, unieważnione następnie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [....] lutego 2007 r. Następnie, po uchyleniu przez Prezydenta W. decyzji o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakładającą na inwestora obowiązek opracowania nowego projektu budowlanego zamiennego, który to projekt został decyzją Nr-[...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zatwierdzony, a inwestorowi udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przedmiotowej inwestycji. W dniu 16 czerwca 2008 r. organ przeprowadził kontrolę aktualnego stanu budowy. W wyniku ww. kontroli stwierdził, że w części mieszkalnej budynek jest użytkowany. Budowa nie jest zakończona, a inwestor nie złożył wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku wraz z określonymi w ustawie Prawo budowlane dokumentami, tj. protokołami badań i sprawdzeń poszczególnych instalacji oraz protokołami odbiorów przyłączy, w jakie budynek został wyposażony. W związku z tym, że wniosek taki nie został złożony, inwestor nie otrzymał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymaganej Prawem budowlanym, która zgodnie z art. 55 tej ustawy winna być, poprzedzona obowiązkową kontrolą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W przypadku przedmiotowej budowy, inwestor, nie posiadając decyzji 0 pozwoleniu na użytkowanie obiektu, nie ma prawa wyrazić zgody na jego zasiedlenie. Jest to działanie nielegalne, podlegające karze, bowiem zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłat podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wobec naruszenia przez inwestora przepisu art. 55 Prawa budowlanego należało zdaniem organu wymierzyć inwestorowi karę. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia M w W. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Nr – [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. W myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie, zaś do dyspozycji art. 59 f Prawa budowlanego wysokość opłaty stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Ustawodawca ustalił w art. 59 f ust.2 stawkę opłaty w wysokości 500 zł, a pozostałe kategorie (k, w) określa załącznik do ustawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany. Strona skarżąca nie neguje faktów ustalonych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2008 r. M. w W. nie legitymuje się ostateczną w toku postępowania administracyjnego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie omawianego budynku. Zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w zaistniałej sytuacji była konieczność zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. w W. wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a mianowicie wymierzenie kary, podczas gdy podstawa jej wymierzenia uległa przedawnieniu oraz - błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na wynik postępowania poprzez przyjęcie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. dopiero w wyniku kontroli z dnia 16 czerwca 2008 r. budynku mieszkalno - usługowego "R. " zlokalizowanego w W. przy ul. B. , stwierdził użytkowanie budynku w części mieszkalnej bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, podczas gdy wiedzę o tym stanie rzeczy podjęto już wcześniej z uwagi na liczne skargi mieszkańców. W skardze podniesiono, iż w zaskarżonym orzeczeniu organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek zapłaty kary powstaje z chwilą doręczenia postanowienia, a nie z chwilą zaistnienia określonej okoliczności, a zatem podstawa wymierzenia niniejszej kary nie uległa przedawnieniu. Art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że do kar, o których mowa w ust. 1 tegoż przepisu, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Zdaniem strony skarżącej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oraz odstępstw od projektu ulegają przedawnieniu podobnie jak obowiązki i zobowiązania podatkowe, czyli zastosowanie mają tu przepisy rozdziału 8 Ordynacji podatkowej, odnoszące się do instytucji przedawnienia. W odniesieniu do kary za nielegalne użytkowanie przewidziane co prawda jest wyraźne odesłanie tylko do art. 59 f ust. 1 ale kary tam opisanej dotyczy z kolei odesłanie z 59 g ust. 5 do Działu III Ordynacji podatkowej i także wykładnia funkcjonalna przemawiałaby za takim podejściem, na której podstawy wskazano wyżej. Jeżeli inwestor nie zawiadomił o zakończeniu budowy albo nie uzyskał decyzji zezwalającej na użytkowanie, zobowiązanie do zapłaty kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie powstaje pod warunkiem, że postanowienie wymierzające tę karę zostało doręczone po upływie pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego w którym inwestor przystąpił do użytkowania z pominięciem odpowiedniego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego informacje o użytkowaniu części mieszkalnej przedmiotowego budynku podjął już dużo wcześniej, niż w dniu 16 czerwca 2008 r. kiedy przeprowadzono kontrolę, a to m.in. na skutek skarg mieszkańców tego budynku. Obowiązek podatkowy w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia, powstał w niniejszej sprawie już w roku 2001. Na ten bowiem rok datuje się rzeczywiste zasiedlenie budynku "R." w zlokalizowanego w W. przy ul. B. a nie na rok 2008. Zdaniem skarżącego ewentualna decyzja o wymierzeniu kary inwestorowi winna być wydana do końca roku 2007, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w czerwcu 2008 roku. W następstwie czego doszło do przedawnienia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 3 września 2009 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 935/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia organu I i II instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zdaniem Sądu I instancji postanowienie o wymierzenie kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego winno być doręczone inwestorowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nielegalne przystąpienie do użytkowania. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1853/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu odwoławczego termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa (zgłoszenie lub wniosek o pozwolenie na użytkowanie) albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymierzenia kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. w W. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r, nr 1483/08 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] czerwca 2008 r., wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd stwierdza, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły dostatecznie, tj. zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a., czy w sprawie doszło, czy też nie doszło do przedawnienia kary z tytułu nielegalnego rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). Zdaniem Sądu istotne jest to, że w sprawie niniejszej zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 1853/09, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, stosownie do art. 153 w zw. art. 190 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) wiążą Skład orzekający w niniejszej sprawie oraz organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki w stosunku do niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego oraz skutki wykraczające poza jego zakres i jego oddziaływaniem objęte będzie także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie kary z tytułu nielegalnego rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, iż ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem (zob. np. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345 i n.; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 94/09, Lex nr 594756, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 614/09, Lex nr 594096). Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1853/09 podał jak należy liczyć bieg terminu przedawnienia do nałożenia kary z tytułu nielegalnego rozpoczęcia użytkowania budynku. Początek biegu przedawnienia Sąd drugiej instancji powiązał z zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie albo z wcześniejszym uzyskaniem przez organ administracji publicznej informacji o nielegalnym użytkowaniu obiektu. Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że z treści rozstrzygnięć organów obu instancji wynika, iż zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął jako datę od której należało liczyć bieg terminu przedawnienia do nałożenia kary z tytułu nielegalnego rozpoczęcia użytkowania budynku dzień 16 czerwca 2008 r., tj. datę przeprowadzenia kontroli, z której został sporządzony protokół. Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa także, że z akt sprawy wynika, iż o samowolnym użytkowaniu budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wiedział już znacznie wcześniej np. z uwagi na liczne skargi mieszkańców budynku mieszkalno -usługowego "R. " zlokalizowanego w W. przy ul. B. (dz. nr ew. [...] z obrębu [..]). Mając na uwadze powyższe, organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę wezmą pod uwagę wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1853/09 oraz wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu i ustalą zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. datę zdarzenia, od której należało liczyć w niniejszej sprawie bieg przedawnienia zobowiązania z tytułu kary wymierzanej za nielegalne rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego "R. " zlokalizowanego w W. przy ul. B. 19, tj. ustalą datę zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy albo wniosku o pozwolenie na użytkowanie albo wcześniejszego uzyskania informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowaniu tego obiektu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.