VII SA/Wa 2430/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi "P." S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] znak : [...], działając na podstawie art. 155 w związku z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. Zakład [...] w L. z dnia [...] o zmianę decyzji organu z dnia [...] znak: [...] w zakresie terminu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym kolejowego mostu stalowego na rzece C. w km 98+412 linii kolejowej Nr [...] Ł. w m. C. odmówił jej zmiany. Powyższą decyzją z dnia [...] nakazano P. S.A. Zakład Linii Kolejowej w [...] jako zarządcy obiektu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym mostu w terminie do 30 czerwca 2011 r., które stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16.03.2010 r. jak i w ekspertyzie technicznej opracowanej przez D. Spółka z o. o. – Biuro Projektowo-Diagnostyczne w M. Jednocześnie ze względu, na ochronę zdrowia lub życia korzystających z usług P., z drogi przebiegającej pod mostem oraz bezpieczeństwa taboru kolejowego, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zakazano użytkowania przedmiotowego mostu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zarządca obiektu, jako argumenty uzasadniające zmianę terminu wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji wskazał, iż opracował Studium Wykonalności dla projektu pn. "Modernizacja linii kolejowej Nr [...] Ł. na odcinku L. w km 82.423 do km 107.723 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 i w tym opracowaniu wszystkie obiekty inżynieryjne zostały zaplanowane do przebudowy do 31.03.2013 r., w tym także przedmiotowy most. Wnioskodawca poinformował, że z dniem 22.11.2010 r. obiekt został wyłączony z eksploatacji, natomiast z uwagi na brak dodatkowych środków finansowych nie możliwe jest wykonanie w terminie do 30.06.2011 r. obowiązku wynikającego z decyzji, a dotyczącego usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym mostu. W ocenie organu, takie stanowisko zarządcy obiektu jest nieuzasadnione. Z karty informacyjnej dla ww. projektu realizowanego w ramach RPO województwa [...] wynika, że P. [...] Linie Kolejowe S.A. Centrum Realizacji Inwestycji w W., Oddział w [...] wykonała remont 5 mostów i 5 przepustów, natomiast w ramach umowy zawartej w dniu 01.04.2011 r. z Urzędem [...] Województwa [...] i otrzymaniu dla ww. projektu RPO dofinansowania, zamierza także w 2011 r. przeprowadzić na odcinku linii kolejowej Nr [...] Ł. : od km 82.423 do km 107.723 roboty budowlane na obiektach inżynieryjnych. Organ podkreślił zatem, że w pierwszej kolejności zarządca obiektu powinien przystąpić do wykonania robót budowlanych na obiekcie mostowym, zgodnie z decyzją wydaną na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Odkładanie natomiast w czasie realizacji obowiązku usunięcia nieprawidłowości z uwagi na brak dodatkowych środków finansowych nie może stanowić argumentu przemawiającego za odstąpieniem organu nadzoru budowlanego od wyegzekwowania nakazanych decyzją obowiązków w określonym w decyzji terminie. Organ zaznaczył, że wyłączenie przez zarządcę obiektu z użytkowania mostu nie zwolniło go tym samym z terminowego wykonania obowiązków, wynikających z decyzji. Wyjaśnił, że wnioskowana przez zobowiązanego zmiana decyzji w zakresie przedłużenia terminu wykonania obowiązków z dnia 30.06.2011 r. na dzień 31.03.2013 r. byłaby sprzeczna z przepisami art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczącymi zachowania warunków bezpiecznego użytkowania obiektu. Most stalowy na rzece C. nie spełnia bowiem warunków umożliwiających jego dalsze bezpieczne użytkowanie. W wielu miejscach występują wżery korozyjne rozpoczynające procesy pęknięć zmęczeniowych, będących początkowym stadium awarii konstrukcji stalowych. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 kpa., utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie znalazł podstaw do zmiany określonego powołaną decyzją terminu wykonania nałożonych obowiązków uznając, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki interesu społecznego ani słusznego interesu strony, które uzasadniałyby zmianę tegoż rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem Strony. Organ odwoławczy wskazał, iż w końcowym wniosku ekspertyzy autor jej stwierdził, że od dnia 10 listopada 2010 r. należy wyłączyć z eksploatacji linię kolejową nr [...] Ł. przez most stalowy w km 98+413. Ponadto dodał, że niewłaściwy stan techniczny elementów konstrukcji przęsła mostu może spowodować awarię konstrukcji stalowych mostu, co obliguje organ do możliwie szybkiego usunięcia zagrożenia. W ocenie organu, bezdyskusyjnym jest, że zarówno w interesie społecznym, jak i w dobrze pojętym interesie Strony leży zatem wykonanie nałożonych decyzją obowiązków. Wyjaśnił, że ze względu na charakter treści przepisu art. 66 Prawa budowlanego, który nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego możliwości wyboru rozstrzygnięcia w sytuacji zaistnienia określonego w nim stanu faktycznego, brak jest możliwości uchylenia lub zmiany, w trybie art. 155 Kpa, ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...]. Organ dodał, że zobowiązany w swoim wniosku podnosi przede wszystkim kwestię ekonomicznych aspektów wykonania nałożonych decyzją, jednak kwestie związane z finansowaniem nakazanych robót budowlanych nie stanowią podstawy do uznania, iż występuje tu interes społeczny, czy też słuszny interes strony, uzasadniający uwzględnienie wniosku Skarżącego. Organ zaznaczył, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 oraz art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oczywistym jest, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest m. in. utrzymywać obiekt w należytym stanie technicznym, co wiązać się może z koniecznością ponoszenia określonych nakładów finansowych. Zaznaczył, że podnoszony przez zobowiązanego argument dotyczący ewentualnego remontu przedmiotowego mostu w ramach umów z Urzędem [...] Województwa [...], nie może także uzasadniać uwzględnienia wniosku, albowiem organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, w szczególności realizowane przez podmioty inne niż adresat decyzji, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan faktyczny i prawny. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona skarżąca zarzuciła, iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 66 Kpa. w zw. z art. 155 Kpa. poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne wzruszenie decyzji ostatecznej w przypadku, gdy zakaz taki zawarty jest w przepisach odrębnych (art. 66 Prawa budowlanego). Skarżąca wskazała, iż obiekt został wyłączony z eksploatacji, zostały na nim umieszczone tablice ostrzegawcze o zakazie jego użytkowania, a przed osobami postronnymi obiekt został zabezpieczony poprzez wygrodzenie taśmą. Z tego względu, w ocenie skarżącej w powyższej sytuacji nie zachodzą okoliczności określone w art. 66 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 155 k.p.a. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak : [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...], odmawiającą zmiany decyzji tego organu z dnia [...] znak: [...], w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego decyzją obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym kolejowego mostu stalowego na rzece C. w km 98 + 413 linii kolejowej nr [...] Ł. m. C. Podstawą prawną ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...], w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym kolejowego mostu stalowego na rzece C., objętej wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 kpa. stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany : 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stosownie natomiast do treści art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie odmowy zmiany ww. decyzji ostatecznej, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. A zatem jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie jest brak przepisu szczególnego, który by się temu sprzeciwiał. W niniejszej sprawie za taki przepis szczególny należy uznać art. 66 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie ocenie więc podlegało, czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak : [...] (wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego), w trybie art. 155 k.p.a. Należy wyjaśnić, iż istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. W odniesieniu do trybu określonego w art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musi nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, Lex nr 784233). Art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09, Lex nr 597386). W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo wskazał, że nie jest możliwa zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazowej wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Pogląd ten jest ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stanowisko to wynika wprost z charakteru prawnego art. 66 Prawa budowlanego. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że decyzja podjęta na podstawie ww. przepisu prawa ma charakter związany, co oznacza, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych tym przepisem, to organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 124/08, publ. LEX nr 518461; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 516/08, publ. LEX nr 569111; oraz Prawo budowlane Komentarz, Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006, s. 616). Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, publ. LEX nr 513870). Z tego względu w niniejszej sprawie nie może być mowy o jakiejkolwiek zmianie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak : [...] w trybie art. 155 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96 niepubl.). A zatem, uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie zauważyć należy, iż nie można jako nie tworzącej praw nabytych dla strony potraktować decyzji, która ustanawia obowiązki. Tym samym, przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1402/07, Lex nr 526051). Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] odpowiada prawu. Organ nie mógł bowiem uwzględnić wniosku strony o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jako decyzji związanej. W świetle powyższych ustaleń zarzuty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne. Niezależnie od tego, podkreślić należy, iż interes jednostki nie może być sprzeczny z interesem społecznym. O interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Z tego względu w niniejszej sprawie nie może też być mowy o jakimkolwiek interesie prawnym, który przemawiałby za wydłużeniem terminu do wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym mostu kolejowego. Wynikający z opracowanej ekspertyzy technicznej stan techniczny mostu został zakwalifikowany jako nie nadający się do użytkowania. Z tego względu, obiekt wyłączono z użytkowania oraz wykonano zabezpieczenie obiektu przed osobami postronnymi, umieszczając tablice ostrzegawcze o zakazie jego użytkowania. Wnioskowana przez zobowiązanego zmiana ww. decyzji w zakresie przedłużenia terminu wykonania obowiązków z dnia 30.06.2011 r. na dzień 31.03.2013 r. byłaby zatem sprzeczna z przepisami art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczącymi zachowania warunków bezpiecznego użytkowania obiektu. Dodać należy, iż w interesie społecznym jest utrzymanie mostu w odpowiednim stanie technicznym przez zarządcę, tak aby społeczeństwo mogło w sposób bezpieczny z niego korzystać. Wskazać należy, że organ nadzoru budowlanego, określając termin wykonania nakazu bierze pod uwagę uwarunkowania techniczno-budowlane obowiązku, mające wpływ na czas w jakim może on zostać realnie zrealizowany. W przedmiotowej sprawie organ wziął pod uwagę takie okoliczności określając ponad półroczny termin wykonania obowiązku. W ocenie Sądu, w tym czasie skarżąca Spółka miała możliwość podjęcia organizacyjnych działań celem realizacji ww. nakazu, a podnoszone kwestie ekonomiczne związane z finansowaniem nakazanych robót budowlanych nie stanowią podstawy do uznania, iż występuje słuszny, nie stojący w sprzeczności z prawem interes strony. Z akt sprawy wynika bowiem, że P. S.A. Centrum Realizacji Inwestycji w [...] wykonała remont 5 mostów i 5 przepustów, natomiast w ramach umowy zawartej w dniu 01.04.2011 r. z Urzędem [...] Województwa [...] i otrzymaniu dla ww. projektu RPO dofinansowania, zamierza w 2011 r. przeprowadzić na odcinku linii kolejowej Nr [...] Ł.: od km 82.423 do km 107.723 roboty budowlane na obiektach inżynieryjnych. Jak słusznie zauważył zatem organ w pierwszej kolejności skarżąca spółka powinna jednak przystąpić do wykonania robót budowlanych na obiekcie mostowym, zgodnie z decyzją organu, wydaną na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, a nie do realizacji innych obowiązków. W chwili obecnej, w ocenie Sądu bezcelowym jest także przedłużanie terminu wykonania obowiązku ze względu na fakt, iż skarżąca zawarła już w dniu [...] umowę na mocy której wykonawca zobowiązał się do wykonania robót będących przedmiotem decyzji, a nawet ustalony został także przewidywany termin ich ukończenia na dzień 10 grudnia 2011 r. Z powyższych względów, skoro zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji nie można zarzucić naruszenia obowiązujących przepisów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)