VII SA/Wa 2443/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu zażalenia J. M. (nazywanej dalej "skarżącą") na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiające wznowienia na wniosek J. M. postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynikało, że w pismem z dnia 28 października 2013 r. M. i P. F. dokonali zgłoszenia obejmującego wykonanie systemu dystrybucji ciepłego powietrza z istniejącego kominka w lokalu mieszkalnym nr 1 przy ul. [...] na działce o nr. ew. [...] w miejscowości W. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Od ww. decyzji P. i M. F. wnieśli w dniu 14 listopada 2013 r. odwołanie, w którym podnieśli, że planowane przez nich prace były remontem mieszkania niewymagającym pozwolenia na budowę, gdyż nie ingerowały w ściany nośne budynku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania P. i M. F., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji zmierzające do wydania sprzeciwu. W uzasadnieniu wskazał, że planowane prace nie zmieniają parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a więc nie stanowiłyby przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i kończyła postępowanie w sprawie. J. M. pismem z dnia 1 lipca 2014 r., skierowanym do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, przekazanym przez GUNB do Wojewody [...] według właściwości, wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazała, że ww. decyzją została wydana na podstawie nieprawdziwych danych dotyczących stanu faktycznego obiektu. Powołała się również na złożone w postępowaniu przed GUNB pisma, w których opisała informacje przekazywane organowi przez P. i M. F. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu Wojewoda omówił instytucję wznowienia postępowania, zwracając szczególną uwagę na przesłanki niedopuszczalności wznowienia. Podkreślił, że w przypadku procedury zgłoszenia wykonania robót budowlanych, określonej w art. 30 ustawy – Prawo budowlane, interes prawny ma tylko inwestor dokonujący zgłoszenia, a zatem M. i P. F. Organ wskazał również, że J. M. posiadała wiedzę o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. już w dacie 24 lutego 2014 r. tj. w dacie sporządzenia przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Pismo zawierające wniosek o wznowienie postępowania z dnia 1 lipca 2014 r. wpłynęło do GUNB w dniu 3 lipca 2014 r. tj. po upływie ponad czterech miesięcy od daty sporządzenia przez skarżącą pisma z dnia 24 lutego 2014 r. Wojewoda uznał zatem, że strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r., J. M. wniosła zażalenie. W uzasadnieniu podniosła, że w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] nie została uznana za stronę i nie została poinformowana o wydaniu przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Powołując się na nienależytą znajomość prawa, wskazała, że nie była w stanie prawidłowo zakwalifikować, w odpowiedzi na wezwanie organu, własnego pisma jako wniosku o wznowienie. Dopiero po udzieleniu jej przez GINB informacji, ostatecznie złożyła przedmiotowy wniosek w dniu 1 lipca 2014 r. W tych okolicznościach zostało wydane wymienione na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił na wstępie instytucję wznowienia postępowania, wyjaśniając, że obwarowana jest szczególnymi wymogami formalnymi. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji powinien zbadać wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia (art. 145 § 1 k.p.a.) oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu (art. 148 k.p.a.). Wskazał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W odniesieniu do tego terminu organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 1 lipca 2014 r. skarżąca wniosła o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Biorąc pod uwagę pismo skarżącej z dnia 24 lutego 2014 r., zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wojewody [...], organ zauważył, że już w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, J. M. miała wiedzę na temat wydania ww. decyzji. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu miesięcznego, a zatem uznał za zasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Jednocześnie zauważył, brak możliwości odniesienia się do merytorycznych zarzutów podniesionych w zażaleniu. Od wymienionego na wstępie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., J. M., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła w znacznej mierze argumentację zawartą w składanych w toku postępowania administracyjnego. Podniosła, iż GINB w wydanej decyzji powtórzył argumentację Wojewody [...] w zakresie niedochowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku. Wskazała, że złożyła pismo w najszybszym możliwym terminie, tj. w momencie zauważenia prac inwestycyjnych w lokalu sąsiednim. Powołała się również, po raz kolejny, na składane w toku postępowania administracyjnego pisma do organów nadzoru budowlanego oraz Starosty [...], w których to opisała brak zachowania przez inwestorów bezpieczeństwa w zakresie prowadzonych przez nich prac. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2015 r. skarżąca, działająca od tego momentu przez pełnomocnika z urzędu, zarzuciła Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów: 1. Art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie w rozpoznaniu sprawy słusznego interesu skarżącej polegające na braku rozpoznania meritum sprawy przez wzgląd na rzekome przekroczenie terminu; 2. Art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie kompletnego materiału dowodowego w konsekwencji wydania postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie odmawiające wznowienia w zw. z przekroczeniem terminów przez skarżącą; 3. Art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku dokładnego przestawienia konsekwencji wykorzystania poszczególnych trybów postępowania szczególnego, w sytuacji gdy osobą chcącą skorzystać z takiej pomocy jest osoba starsza, która działała bez pełnomocnika profesjonalnego. 4. Art. 148 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że został przekroczony miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ nie uwzględnił faktu, że już w dniu 15 stycznia 2014 r. podnosiła potrzebę interwencji m.in. pismem kierowanym do PINB w [...]. W szczególności wskazała, że nie była poinformowana ani nie uczestniczyła w toczących się postępowaniach, nie wiedziała o pracach prowadzonych na nieruchomości przez sąsiadów. Nadto zarzuciła, że nie była należycie przez organy administracji poinformowana o możliwościach wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zwłaszcza o wymogach wszczęcia poszczególnych postępowań. Skarżąca wskazała, że brak pouczenia przez organy spowodował, iż dopiero w dacie 1 lipca 2014 r. prawidłowo określiła rodzaj postępowania nadzwyczajnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, analizowana skarga J. M. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] nie naruszają prawa. Na wstępie należy zauważyć, że wydając sporne postanowienia organy zasadnie podkreślały, iż instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza ono bowiem możliwość ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną tylko wówczas, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja została wydana, było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1, art.145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Również trafnie zauważył, że merytoryczne rozpoznanie wniosku poprzedzone jest postępowaniem wstępnym, którego celem jest ustalenie czy nie zachodzą przedmiotowe, bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy wniosek został złożony w terminie. W sprawie niniejszej, postępowanie, którego wznowienia domaga się skarżąca, zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej przez Wojewodę [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. Jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd uznał zatem, że skarżąca miała prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem został spełniony dwa z warunków skutecznego złożenia przedmiotowego wniosku. Postępowanie zostało zakończone wydaniem przez organ decyzji ostatecznej, jak również skarżąca oparła złożony wniosek na ustawowej podstawie wznowienia. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania" (m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 25/08). Organ, wstępnie badający wniosek o wznowienie postępowania jest obowiązany z urzędu zbadać zachowanie terminu do jego złożenia, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1585/11). Mając powyższe na uwadze, kolejnym etapem badania wstępnego przez organ powinno być sprawdzenie czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Należy wskazać w tym miejscu, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast, jak stanowi § 2 cytowanego przepisu, termin złożenia wniosku z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wynika z dołączonych do sprawy akt administracyjnych, do Starosty [...] wpłynęło pismo J. M. z dnia 24 lutego 2014 r., w którym stwierdziła, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. powinna zostać poddana kasacji. Wniosek skarżącej został przekazany przez Wojewodę według właściwości do GUNB, który wezwał skarżącą do wyjaśnienia czy złożone pismo stanowiło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., czy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. W odpowiedzi skarżąca w wskazała, że złożony wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności. Organ poinformował skarżącą o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Sąd podzielił tym samym stanowisko organów obu instancji, że J. M. posiadała wiedzę o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. już 24 lutego 2014 r. tj. w dacie sporządzenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Należy wskazać na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym bieg wskazanego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania: "rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie." (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2043/12). W ocenie Sądu organy administracji zatem zasadnie przyjęły, że pismo z dnia 1 lipca 2014 r. zawierające wniosek o wznowienie postępowania zostało przez skarżącą złożone po upływie ponad czterech miesięcy od daty sporządzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, a zatem po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu argumentacja skarżącej zawarta w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym i faktycznym. Z posiadanych akt administracyjnych wynika, iż skarżąca nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd pragnie wskazać, że skarżąca wezwana przez GUNB do złożenia wyjaśnień, wskazała, że pismo z dnia 24 lutego 2014 r. należało traktować jako wniosek o stwierdzenie przez GUNB nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Pismo wniesione do Starosty [...] z dnia 24 lutego 2014 r., przekazane ostatecznie do GUNB, stało się przedmiotem innego postępowania – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Przyznać należy również racje organowi odwoławczemu, który z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia uznał, że w tym przypadku nie miał możliwości odniesienia się do merytorycznych zarzutów podniesionych w zażaleniu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2015r. w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nieuwzględnienia interesu skarżącej, a także braku przedstawienia konsekwencji wykorzystania poszczególnych trybów postępowania szczególnego, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej również w tym zakresie. Ze zgromadzonych akt sprawy, wynika, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, gromadząc w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a także gwarantując skarżącej udział w toczącym się postępowaniu. Należy wskazać, że organ nadzoru budowlanego kwalifikujący pismo skarżącej w piśmie z dnia 9 maja 2014 r. adresowanym do skarżącej, wskazał, że "ostateczne decyzje mogą być weryfikowane w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego tj. wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.)." Po czym poinformował skarżącą o przesłankach obu tych instytucji. Organ jednocześnie zwrócił się niniejszym pismem do skarżącej o doprecyzowanie złożonego przez nią wniosku. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że należało traktować je jako wniosek o stwierdzenie nieważności, choć mogła zgodnie z pouczeniem wskazać również tryb wznowienia postępowania. Powołując się na powyższe okoliczności organy obu instancji wydały odpowiadające prawu postanowienia. Organy wyjaśniły również w sposób wyczerpujący motywy podjętych przez nie rozstrzygnięć, a przytoczoną argumentację należy uznać za wyczerpującą. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.