VII SA/Wa 2455/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B.sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego decyzji nakazującej doprowadzenie lokalu użytkowego do stanu poprzedniego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. Sp. z o.o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie skierowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nakazano B. Sp. z o.o. doprowadzenie do stanu poprzedniego lokalu użytkowego o pow. 806,08 m² w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. W dniu 27 kwietnia 2016 r. zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie z dnia 12 kwietnia 2016 r. wzywające do wykonania w/w obowiązku. Następnie w dniu [...] sierpnia 2016 r. PINB [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono zobowiązanemu w dniu 2 września 2016 r. Powyższe skutkowało wszczęciem niniejszego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] PINB [...] uznał za bezzasadne zarzuty wniesione przez zobowiązanego w piśmie z dnia 9 września 2016 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] organ powiatowy nałożył na B. sp. z o.o. grzywnę w wysokości 50.000 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. W dniu 11 kwietnia 2017 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nie został wykonany. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. PINB d[...] skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego. Po rozpoznaniu zażalenia B. Sp. z o.o. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2017 r. Organ odwoławczy powołując się na art. 127 i art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 dalej jako: "u.p.e.a.a") stwierdził, że z uwagi na nieskuteczność nałożonej uprzednio na podmiot zobowiązany grzywny w celu przymuszenia, organ powiatowy zasadnie i zgodnie z przepisami zastosował środek egzekucyjny w postaci zastępczego wykonania, podając jednocześnie przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu wskazał, że jedynie całkowite wykonanie przez zobowiązanego obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego może skutkować odstąpieniem od czynności egzekucyjnych. Wyjaśnił, że informacje podane w zażaleniu, jakoby spółka podejmowała czynności zmierzające do wykonania decyzji nakazowej nie zostały potwierdzone bowiem pismo wzywające spółkę do złożenia wyjaśnień i stosownych dokumentów w zakresie wykonania obowiązku, zostało zwrócone do organu z adnotacja "nie podjęto w terminie". Podjęte natomiast na zlecenie organu odwoławczego czynności kontrolne przez organ powiatowy wykazały (protokół z czynności kontrolnych z dnia 28 sierpnia 2017 r.), że w lokalu nie są prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane, został usunięty jedynie gruz z rozebranych ścianek działowych, sufitów podwieszanych i instalacji elektrycznej. Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego załączonego do protokołu wynika, że obowiązek nie został wykonany. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.e.p.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] września 2017 r. wniosła B. Sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca" lub "spółka") zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 127 u.p.e.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieustalanie poprzedniego stanu lokalu, co skutkowało błędnym przekonaniem organu o niewykonaniu przez spółkę obowiązku nałożonego na nią w tytule wykonawczym w sytuacji, w której obowiązek został wykonany w całości, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie spółce możliwości wypowiedzenia się co do wyników przeprowadzonych oględzin w dniu 28 sierpnia 2017 r. oraz co do wyników tychże oględzin. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że konsekwentnie w toku postępowania wskazywała na bardzo zły stan lokalu w momencie rozpoczęcia przez nią prac remontowych dlatego należy uznać, że wszelkie podjęte przez nią prace prowadziły do ulepszenia lokalu i miały na celu przywrócenie stanu zgodnego z jego przeznaczeniem. Wyjaśniła, że nie została zapoznana z włączoną do akt sprawy dokumentacją z oględzin przeprowadzonych w dniu 28 sierpnia 2017 r. przez PINB [...] na podstawie postanowienia WINB z dnia [...] lipca 2017 r., a tym samym nie miała możliwości wypowiedzenia się co do wyników przeprowadzonej czynności. Podkreśliła, że wykonała obowiązek nałożony na nią w tytule wykonawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji odpowiada prawu. Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, kierujące do wykonania zastępczego obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego lokalu użytkowego o pow. 806,08 m² w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. Wskazać należy, że wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym znajdującym zastosowanie wtedy, gdy egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku polegającego na wykonaniu czynności, a więc związanego z podjęciem przez zobowiązanego pewnych działań . Chodzi tu o obowiązki polegające na wykonaniu czynności, które mogą być wykonane za zobowiązanego przez inną osobę. Wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego. Z uwagi na to, że obowiązek ciążący na zobowiązanym wykonuje inny podmiot, ale na koszt zobowiązanego, dochodzi tu do powstania układu stosunków między organem egzekucyjnym, zobowiązanym i wykonawcą. Skoro z materiałów sprawy wynika, że skarżąca uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku (upomnienie, a następnie nakładana grzywna), to orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, znajdującego oparcie w art. 127 i następnych u. e.p.a. Sąd stwierdza, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do żadnych uchybień formalnych, w szczególności dłużnik miał doręczony tytuł wykonawczy wydany na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 127 u.e.p.a., wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W orzecznictwie administracyjnym przyjęto pogląd, że wykonanie zastępcze, unormowane w ww. przepisie może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona wynikającego z ostatecznej decyzji obowiązku. Ponadto, z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia co do zasady stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze, jednak organ powinien porównać wysokość grzywny w celu przymuszenia z kosztami wykonania zastępczego, nie ma bowiem podstaw, aby przesądzać a priori o wyższym koszcie wykonania zastępczego. Skoro więc przepisy u.p.e.a. nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji, to organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r. II OSK 3318/14, LEX nr 2 169 126 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r. II OSK 2525/14, LEX nr 2 106 679). Nie budzi wątpliwości, że organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, winien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku, i będzie dla niej najmniej uciążliwa. Bezsprzeczne w okolicznościach sprawy jest to, że skarżąca jest zobowiązana do wykonania nakazu objętego tytułem wykonawczym, jak również to, że skarżąca nie wykonała nałożonego na nią decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. obowiązku przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia 31 lipca 2017 r. skierowane do organu powiatowego z informacją o wykonaniu prac, to w ocenie Sądu przeczy temu protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2017 r., z którego wynika, że w lokalu nie są prowadzone żadne prace budowlane, usunięty został jedynie gruz z rozebranych ścianek działkowych, sufitów podwieszanych i instalacji elektrycznej. Należy w tym miejscu zauważyć, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. organ powiatowy wskazał, że roboty jakie spółka wykonała w lokalu w 2015 r. polegały na wyburzeniu ścianek działowych, częściowo sufitów podwieszanych, usunięciu wentylacji mechanicznej (kanałów), zbiciu częściowym tynków na ścianach, usunięciu części instalacji elektrycznej, wodno - kanalizacyjnej oraz zerwaniu części posadzek. Zatem uprzątając gruz (co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 28 sierpnia 2017 r.) skarżąca w ocenie Sądu w istocie nie przywróciła lokalu do stanu poprzedniego tj. nie wykonała nałożonego obowiązku, a jedynie zlikwidowała nieład powstały w wyniku robót rozbiórkowych i wyburzeniowych jakich dokonała w 2015 r. Za niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy prowadzące postępowanie obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wymaga, by materiał dowodowy, na podstawie którego rozpatrywana jest sprawa, znajdował się w aktach postępowania oraz by strona miała możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym i wyrażenia swojego stanowiska w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r, sygn. akt III SA/Gd 228/17, LEX nr 2291361). Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych (zob. np. tezę pierwszą wyroku NSA z dnia 12 września 2000 r., sygn. akt III SA 1082/00, LEX nr 47981). Jednocześnie, w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, podzielany także przez Sąd orzekający w sprawie, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1994/14, LEX nr 2108318; z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, LEX nr 2108802; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853). Skarżąca nie wykazała zaś, aby tak sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ograniczając się jedynie do podniesienia formalnego zarzutu w tym zakresie. Zauważyć należy, że w oględzinach przeprowadzonych w lokalu w dniu 28 sierpnia 2017 r., co do wyników których spółka postawiła zarzut o braku możliwości wypowiedzenia się, brała udział jej Prezes Zarządu – K. Ś., która podpisała i odebrała protokół z ww. kontroli, zgłaszając uwagi, że lokal w jej ocenie w dniu kontroli był w lepszym stanie technicznym niż w dniu przejęcia go przez spółkę. Nie zakwestionowała natomiast faktu, że w lokalu nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.