VII SA/Wa 2470/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] września 2021r. nr [...], na podstawie art. 61 a § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po zapoznaniu się z wnioskiem J. W. o "wszczęcie postępowania w sprawie budowy wiaty śmietnikowej na działce [...] w M.." - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy wiaty śmietnikowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w M.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 10.08.2021r., (przekazanym przez Starostę M.) J. W. wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie budowy wiaty śmietnikowej na działce nr [...] w M.. W myśl art. 61 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego "postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Natomiast zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". J. W. wcześniejszym wnioskiem z dnia 28.04.2021 r. wystąpiła do organu nadzoru budowlanego o "wstrzymanie budowy pomieszczenia na pojemnik ze śmieciami na posesji przy u. [...] w M..". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...].06.2021 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek z dnia 28.04.2021 r. wskazując, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, natomiast zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego zamieszczonym w rozdziale 5a, postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu. Nadto w postanowieniu z dnia [...].06.2021 r., powiatowy organ nadzoru budowlanego poinformował skarżącą, że z urzędu prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie naruszeń prawa budowlanego, a krąg stron zostanie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].07.2021 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.. J. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu II instancji. Organ nadzoru budowlanego z urzędu przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszonej przez J. W. we wniosku z dnia 28.04.2021r., które zakończone zostało wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (o umorzeniu postępowania). W tej sytuacji powodem odmowy wszczęcia postępowania - w ramach "innej uzasadnionej przyczyny", było postępowanie administracyjne w zakresie tożsamej z wnioskiem J. W. z dnia 10.08.2021 r. i wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ administracji nie może orzekać dwa razy w tej samej sprawie. Ponowne rozstrzyganie tej samej kwestii naruszyłoby zasadę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]października 2021 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia J. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.z dnia [...]09.2021r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. W. z dnia 10.08.2021 r. w sprawie "budowy wiaty śmietnikowej" na działce nr ewid. [...], w M.- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że J. W. pismem z dnia 10.08.2021 r. zwróciła się do PINB w M.o "wszczęcie postępowania w sprawie budowy wiaty śmietnikowej na działce [...] w M..". Organ I instancji zaskarżonym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej. W ocenie organu wojewódzkiego rozstrzygnięcie to było prawidłowe, lecz z innych przyczyn niż wskazane w jego uzasadnieniu. W myśl art. 61 a § 1 K.p.a. "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności są to przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w podaniu zostanie zawarte żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno - administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego umiejscowionym w tym rozdziale: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu." Wskazana nowelizacja przepisów powoduje, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Przepis art. 61 § 1 KPA jest interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 KPA), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB w M. otrzymując podanie J. W. z dnia [...].08.2021 r., w którym zwróciła się o "wszczęcie postępowania w sprawie budowy wiaty śmietnikowej na działce [...] w M.", powinien odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej. W ocenie [...] WINB art. 53a Prawa budowanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 KPA. Po nowelizacji prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r. (wejście w życie od dnia 19 września 2020 r.) - postępowania w sprawie samowoli budowanych wszczyna się jedynie w urzędu. Ustawodawca przesądził, iż postępowania w sprawach określonych w art. 48-51 Prawa budowlanego wszczynane są wyłącznie z urzędu. Wcześniej (przed nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r.) istniała możliwość wszczynania przedmiotowych postępowań na wniosek. Obecnie art. 53a rozstrzyga jednoznacznie tę kwestię. Odmowa wszczęcia postępowania była zatem właściwa. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wojewódzki wskazał, że PINB w M. przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie miejsca gromadzenia odpadów stałych na działce nr ewid. [...], w M., które zakończyło się decyzją z dnia [...].08.2021 r., Nr [...] -umarzającą postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.z dnia [...]09.2021 r. J. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazała, że przedmiotowa wiata śmietnikowa powstała na sąsiedniej nieruchomości w warunkach samowoli budowlanej i oddziałuje na jej nieruchomość. Zdaniem skarżącej ma ona interes prawny i jest stroną postępowania, które organ powinien wszcząć z urzędu. Domagała się uchylenia wydanych postanowień i wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Kwestionowanym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. W. z [...].08.2021 r. w sprawie "budowy wiaty śmietnikowej" na działce nr ewid. [...], w M.. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skoro przepis art. 53 a Prawa budowlanego przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 53a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB nie mógł prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu. Nawet gdyby uznać, że istniała teoretyczna możliwość wszczęcia przedmiotowego postępowania na wniosek skarżącej, to organ nadzoru budowlanego przeprowadził już z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszonej przez J. W. we wniosku z dnia 28.04.2021 r. - tożsame z obecnym wnioskiem, które zakończone zostało wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...].08.2021 r., Nr [...] o umorzeniu postępowania. Zatem kolejnym powodem odmowy wszczęcia postępowania - w ramach "innej uzasadnionej przyczyny", było przeprowadzone postępowanie administracyjne z uwagi na wcześniejszy wniosek J. W., tożsamy przedmiotowo z wnioskiem z dnia [...].08.2021 r. i wydanie w tej sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponowne rozstrzyganie tej samej kwestii naruszyłoby zasadę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.