VII SA/Wa 2482/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi I. L. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Orzeczeniem tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku I. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie. Powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] nakazał I.L. rozbiórkę obiektu blaszanego o wymiarach 3m x 2m z dachem jednospadowym o wysokości h1 = 1,90m i h2 = 2,15m wybudowanego na działce ewid. nr [...] w [...] przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 688/10 uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego z dnia [...] lutego 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu wojewódzkiego, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 266/11, uchylił ww. wyrok z dnia 20 października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Szczecinie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 729/12, oddalił skargę I. L. na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3091/12, oddalił skargę kasacyjną I. L.od wyroku z dnia [...] sierpnia 2012 r. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. I.L. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nakazującej I. L. rozbiórkę obiektu blaszanego. I. L. wniósł w terminie o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Wyjaśnił, że wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 729/12 oznacza, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się I. L. została uznana za zgodną z prawem, bowiem Sąd oddala skargę jeżeli decyzja nie narusza prawa. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny (w tym przypadku decyzja [...] WINB z dnia [...] czerwca 2010 r.) nie jest prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 ww. ustawy. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Zdaniem organu prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ podkreślił, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Dalej organ podał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Zdaniem organu zarzuty wyartykułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, były podniesione w skardze do WSA w Szczecinie na decyzję [...] WINB z dnia [...] czerwca 2010 r. jak również w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2012 r. Skarżący ponownie powołał się na błędne ustalenia organów wskazując, że "ówczesna wiata, a obecnie szopka narzędziowa, czy pomieszczenie gospodarcze nie wpisuje się w żadną legalną definicję objętą Prawem budowlanym. Nie podlega więc Prawu budowlanemu od początku działań PINB i WINB". W świetle powyższych rozważań, a w szczególności z uwagi na zapadłe w sprawie wyroki WSA w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 729/12 i NSA z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3091/12, w których przesądzono o zasadności nakazu rozbiórki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniósł I. L.(dalej: "skarżący") domagając się jego uchylenia i dalszego prowadzenia sprawy w oparciu o art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie "w ogóle nie wykazuje prawidłowej oceny i nazwy szopki narzędziowej w zgodzie z k.p.a. i Prawem budowlanym". Oświadczył, że szopkę narzędziową "zakupił dokumentami jako wiatę" i "jako wiaty bronił jej w Sądach". Jednakże w toku postępowania w przedmiocie rozbiórki dowiedział się, że nie jest to wiata i że nie podlega ona regulacji Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego w to, czy szopka podlega przepisom Prawa budowlanego "powątpiewał" także Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłych w sprawie wyrokach: II OSK 266/11 i II OSK 3091/12, jednakże GINB lekceważył te wskazania i "zaliczył ją bezprawnie do Prawa budowlanego i k.p.a." Skarżący podniósł, że Prawo budowlane należy odczytywać w sposób ścisły, a zgodnie z wymogami konstytucyjnymi niejasnych regulacji nie wolno interpretować na niekorzyść skarżącego i w konsekwencji należy opowiedzieć się rozwiązaniem uwzględniającym interes podmiotu zobowiązanego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że "powstało w warunkach niepraworządnych bo nie posiada absolutnie poparcia przez Prawo budowlane i k.p.a i nie odnosi się do stanu prawnego szopki narzędziowej". Ustawa Prawo budowlane z 1994 r. zdaniem skarżącego nie obejmuje szopki narzędziowej w żadnym artykule. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpił skarżący – I. L., kwestionując w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]lutego 2010 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu blaszanego o wymiarach 3m x 2m z dachem jednospadowym o wysokości h1 = 1,90m i h2 = 2,15m wybudowanego na działce ewid. nr [...] w [...] przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta, została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] czerwca 2010 r. Prawidłowo w tej sytuacji GINB przyjął, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności należy potraktować jako odnoszący się do orzeczenia wydanego w sprawie w II instancji, albowiem nie można w trybie stwierdzenia nieważności weryfikować orzeczenia I instancji, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona orzeczeniem organu odwoławczego. Prawidłowo tym samym GINB (będący organem wyższego stopnia nad organem wojewódzkim w ww. sprawie) uznał, że jest właściwy do załatwienia wskazanego powyżej żądania. Organ ten zasadnie również przyjął, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Prawidłowo także organ ten wskazał, że zasadnicze znaczenie w sprawie w tej materii ma to, że decyzja kwestionowana przez skarżącego, była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. I tak, wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 729/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. L. na decyzję [...] WINB z dnia [...] czerwca 2010 r, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r. sygn.. akt II OSK 3091/12 oddalił skargę I. L. od ww. wyroku. Okoliczność zapadłego w sprawie prawomocnego wyroku prawidłowo została dostrzeżona i przywołana przez organ. Prawidłowo również została ona oceniona. Organ właściwie bowiem przyjął, że stanowi ona przeszkodę we wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym miejscu wskazać trzeba na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, w myśl której żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)". Jednocześnie w omawianej uchwale zaznaczono również, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu, albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. "Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji." Kierując się zatem wskazaną uchwałą NSA podnieść należy, że w sprawie zachodziła konieczność zbadania, czy okoliczności powołane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, były znane Sądowi badającemu ten akt (a przy tym – mogą wypełniać przesłankę nieważności), i zostały objęte orzeczeniem tego Sądu z dnia 30 sierpnia 2012 r. To zaś wymagało zapoznania się ze skargą i uzasadnieniem zapadłego (w wyniku jej rozpoznania) wyroku. Orzekając w niniejszej sprawie GINB nie tylko zasadnie powołał się na przytoczoną powyżej uchwałę, ale też zastosował się do stanowiska w niej wyrażonego. Zasadnie w konsekwencji wywiódł (dokonując koniecznej w tym zakresie analizy porównawczej), że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazał na takie okoliczności (mogące mieć znaczenie w kontekście art. 156 § 1 k.p.a.), które nie byłyby objęte badaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. W takiej zaś sytuacji nie było możliwe przystąpienie do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów i należało zareagować postanowieniem przewidzianym w ww. art. 61a k.p.a. Należy przy tym wskazać, że w uzasadnieniu zapadłego w sprawie wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 729/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaznaczył, że rozpoznawana skarga jest niezasadna, albowiem kontrolowana decyzja [...] WINB z dnia [...] czerwca 2010 r. odpowiada prawu. Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podał, że w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 266/11 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że prawidłowe są ustalenia organu odwoławczego, że sporny obiekt blaszany jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego i jego postawienie wymagało pozwolenia na budowę. WSA w Szczecinie za bezsporne uznał wybudowanie przez skarżącego spornego obiektu bez pozwolenia na budowę oraz to, że skarżący w postępowaniu legalizacyjnym nie wykonał wszystkich nałożonych obowiązków, co obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. To stanowisko zostało zaakceptowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3091/12, który podkreślił, że w sprawie przesądzone zostało, że wybudowany przez skarżącego obiekt blaszany "nie podpada pod żaden z przepisów wymienionych w art. 29 ust. 1, a zgodnie z art. 28 ust. 1 wymagał pozwolenia na budowę. W takim razie proces legalizacji należało przeprowadzić w oparciu o przepisy art. 48 – 49 Prawa budowlanego". Biorąc zatem pod uwagę fakt, że skarżący nie przedłożył kompletu wymaganych dokumentów, naraził się tym samym na sankcje z art. 48 Prawa budowlanego. Oceniając prawidłowość zastosowania w tej sprawie art. 48 Prawa budowlanego Sądy obu instancji nie dopatrzyły się uchybień po stronie organów administracji. Sąd podziela ustalenia GINB, że zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy były podnoszone w skardze do WSA w Szczecinie na decyzję [...] WINB z dnia [...] czerwca 2010 r. Powielone zostały także w aktualnie rozpoznawanej skardze na postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. Niezmiennie wskazywały bowiem na błędne ustalenia organów, co do tego, że ówczesna wiata, a obecnie "szopka narzędziowa" nie wpisuje się w żadną legalną definicję objętą Prawem budowlanym i nie podlega przepisom Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, przywołane przez skarżącego okoliczności i zarzuty (mające wypełniać przesłankę nieważności) słusznie zostały ocenione jako takie, które nie pozostawały poza kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Sz 792/12. W konsekwencji, dokonana w ww. zakresie analiza musiała doprowadzić do stwierdzenia, że zastrzeżenia skarżącego dotyczące kwalifikacji spornego obiektu i orzeczonego nakazu jego rozbiórki były znane Sądowi oceniającemu kwestionowaną decyzję, a jako takie nie mogą być one jeszcze raz przedmiotem oceny, tym razem - organu, w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Organ ten nie może bowiem dokonywać innych ocen, od tych dokonanych już w sprawie przez sąd w prawomocnym wyroku, bowiem stoi temu na przeszkodzie brzmienie art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W efekcie, podzielając w całości stanowisko przedstawione przez GINB, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, stanowią bowiem jedynie polemikę z ustaleniami organu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.