VII SA/Wa 249/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. , J. W. i R.W., W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. nr KOA/1772/Ar/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej B. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących J. W. i R. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej W. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy C. decyzją z dnia 4 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 59 i 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku A. i K.W. ustalił warunki zabudowy dla działki nr ew. [...] w miejscowości J. gmina C., oznaczonej literami ABCDA na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji - dla hali magazynowej i szamba szczelnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Określił szczegółowe warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: a) nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z załącznikiem mapowym do decyzji, b) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym literami ABCDA - maksymalnie do 42% łącznie z powierzchniami utwardzonymi, dojściami i dojazdami, minimalna powierzchnia biologicznie czynna od 58%, c) szerokość elewacji frontowej (wzdłuż linii AD) 12,5 m z tolerancją do 20% (od 10,0 m do 15,0 m) zgodnie z wnioskiem, d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do okapu, gzymsu lub attyki do 5,2 m, wysokość ścianki określa się z dopuszczeniem tolerancji w związku z faktem, iż w obszarze analizowanym nie jest wytworzona ciągła i jednolita pierzeja, e) geometria dachu: kąt nachylenia od 15° do 45°, wysokość głównej kalenicy do 7,1 m, układ połaci dachowych: dach dwu lub wielospadowy, kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki - nie określa się. W uzasadnieniu organ podał, że z ponownie dokonanej oceny analizy urbanistycznej wynika, że podstawową funkcją terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, handlowo-usługową oraz magazynową. Zabudowa magazynowa występuje na działkach nr ew. [...]. Na działkach nr ew. [...] występuje zabudowa mieszkaniowa z towarzysząca zabudową gospodarczo - garażową oraz handlową. Linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono na 22 m od granicy z działką drogową. Wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach zabudowanych w strefie analizowanej: od 7,8 do 53,6%. Biorąc pod uwagę funkcję planowanej inwestycji, konieczność utwardzenia terenu ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy dla nowej zabudowy na poziomie max. 42%. Szerokość elewacji frontowych zabudowy na działkach zabudowanych w strefie analizowanej: od 5,0 do 77,0 m. (średnio 15,2 m). W decyzji wyznaczono szerokość elewacji frontowej 12,5 m z tolerancją do 20% (od 10,0 m do 15,0 m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy na działkach zabudowanych w strefie analizowanej: średnio 5,2 m. Dla nowej zabudowy ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie zastanym w obszarze analizowanym. Geometria dachów budynków na działkach w strefie analizowanej: dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia od 15° do 45°. Wysokość budynków w kalenicy głównej (średnia) do 7,1 m dla obszaru analizowanego. Dla nowej zabudowy ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej bez odstępstw od parametrów w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja zgodna jest w zakresie funkcji z istniejącym zagospodarowaniem terenu, stanowi kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa" i będzie spełniać kryterium ładu przestrzennego oraz warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Projekt decyzji sporządził mgr inż. arch. P.L..  Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 3 października 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania B.W., J. i R. W. oraz W. Z. od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości J. gmina C. dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej, zbiornika na nieczystości płynne - szamba szczelnego wraz z niezbędną infrastrukturą - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podano, że zdaniem odwołujących się planowana inwestycja zakłóci ład okolicznej zabudowy i nie współgra z działkami sąsiednimi na których jest zabudowa mieszkaniowa, obniży walory estetyczne i jakość życia poprzez hałas, spaliny, zakłócenia elektryczne, brak odpowiedniego nasłonecznienia. Ich zdaniem organ nie dokonał "oceny czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektów, uzasadnionych interesów osób trzecich". Podniesiono, że działka inwestycyjna nie jest szeroka i nie zostaną zachowane przepisy przeciwpożarowe. Studium uwarunkowań nie przewiduje takich inwestycji jak planowana. Wójt Gminy C. nieprawidłowo przeprowadził analizę wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak było kontynuacji funkcji na terenie analizowanym. Nie wyjaśniono sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Organ odwoławczy przypomniał, że wcześniejszą decyzją Wójta Gminy C. z dnia 20 marca 2018 r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Planowana inwestycja zgodna jest w zakresie funkcji z istniejącym zagospodarowaniem terenu, stanowi kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa" i będzie spełniać kryterium ładu przestrzennego. Na terenie działki przeznaczonej pod inwestycję występują grunty rolne. Starosta O. nie zajął stanowiska, w kwestii uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji. Działka położona jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zajął stanowiska, w kwestii uzgodnienia projektu decyzji. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Nadzór Wodny w G. nie zajął stanowiska, w kwestii uzgodnienia projektu decyzji. Zarząd Dróg Powiatowych postanowieniem z dnia [...].02.2019 r. uzgodnił w zakresie drogi powiatowej [...] projekt przedmiotowej decyzji przy zachowaniu określonych warunków. W odniesieniu do ewentualnej lokalizacji zjazdu z drogi powiatowej na nieruchomość objętą inwestycją, inwestor zwróci się do Zarządu Dróg Powiatowych z odrębnym wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia. Określono warunki wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i przepisów dotyczących ochrony przyrody: wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwość dla środowiska wykraczałaby poza granice własnej działki oraz podejmowania działalności gospodarczej, mogącej powodować zanieczyszczenie lub inne formy degradacji środowiska przyrodniczego, roboty ziemne oraz inne roboty związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w pobliżu drzew i krzewów, mogą być wykonane wyłącznie w sposób nie szkodzący drzewom lub krzewom, teren planowanej inwestycji położony jest częściowo w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego Rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego Nr 3 z dnia 13 lutego 2007 r. Organ I instancji uwzględniając powierzchnię inwestycji stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z przedłożonego wniosku wynika, że planowana hala magazynowa dotyczyć będzie magazynowania części stalowych. W analizowanym obszarze występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, usługowo- handlową oraz magazynową. Zabudowa magazynowa występuje na działkach nr ew. [...]. Na działkach nr ew. [...]występuje zabudowa mieszkaniowa z towarzysząca zabudową gospodarczo - garażową oraz handlową. Wyznaczono linię zabudowy jako odległość zabudowy od linii rozgraniczającej drogi powiatowej dz. nr ew. [...] - od 5,0 przy czym odległości większe nie wynikają z potrzeby zachowania przepisów ustawy o drogach publicznych oraz kompozycji przestrzennej zespołu zabudowy lecz są wynikiem swobodnego kształtowania zagospodarowania działki. Wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach zabudowanych w strefie analizowanej wynosi średnio 21,0,%. Wskaźnik ten nie uwzględnia powierzchni dojazdów i innych powierzchni utwardzonych na terenie działki, gdyż nie są one zinwentaryzowane na mapach geodezyjnych. Praktyka projektowa wskazuje na potrzebę uwzględnienia tych powierzchni w wielkości od 50% do 100% powierzchni zabudowanej. Zatem uwzględniając wielkość działki maksymalny udział terenów zabudowanych i utwardzonych, przyjęto wskaźnik 42,0% a pozostałe 58% działki powinno być obszarem biologicznie czynnym. Szerokość elewacji frontowych zabudowy na działkach zabudowanych w strefie analizowanej wynosi od 5 do 72,10m. (średnio 15,2m). Dla planowanej inwestycji wyznaczono szerokość elewacji frontowej 12,5m z tolerancją do 20% (od 10m do 15m) dla hali magazynowej - zgodnie z wnioskiem. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy na działkach zabudowanych w strefie analizowanej wynosi średnio 5,2m. Wysokość budynków w kalenicy głównej (średnia) do 7,1m dla zabudowy magazynowej. Kierunek kalenicy głównej nie jest cechą charakterystyczną zabudowy w analizowanym obszarze. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zajął stanowiska, w kwestii uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji, projekt decyzji uznano za uzgodniony zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08). W przypadku, gdy planowany rodzaj zabudowy odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy, dochodzenie ochrony prawnej przed immisjami, np. hałasem, zaciemnianiem, powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zarzuty braku zgodności planowanej inwestycje ze Studium planu miejscowego nie są zasadne. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego i jego ustalenia nie mogą mieć wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na końcu SKO wskazało, że rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy, poprzez sporządzenie aktualnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i po ponownym jej przedłożeniu do uzgodnień należy podjąć rozstrzygnięcie, uwzględniając przedstawione powyżej. B. W., J. W. i R. W. oraz W. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. nr KOA/1772/Ar/19 Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez uznanie, iż zaistniały przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy podczas gdy w toku postępowania doszło do naruszenia: a) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie linii zabudowy nie stanowiącej przedłużenia linii zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących oraz poprzez niewyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy (a jedynie nieprzekraczalnej linii zabudowy); b) § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, poprzez wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w sposób odmienny od zasady przyjętej w § 4 ust. 1 rozporządzenia; c) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, brak ustalenia kategorii i funkcji zabudowy w obszarze analizowanym oraz wskazanie jedynie średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki; 2. nieuwzględnienie warunków ochrony środowiska, niewyjaśnienie dlaczego inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy znajduje się na terenie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego; 3. niewskazanie charakteru inwestycji, poza określeniem "planowana hala magazynowa dotyczyć będzie tylko magazynowania części stalowych". A ponadto, naruszenie: 4. art. 61 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora; 5. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie zasady dobrego sąsiedztwa przy nadaniu prymatu wyłącznie interesowi inwestora; 6. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia przez brak wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, oraz wielkości powierzchni zabudowy, gdy wyznaczony obszar analizowany dawał ku temu podstawy. II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia wyznaczenia innej niż średnia szerokości elewacji frontowej, brak wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, brak wyznaczenia (innej niż średnia) wysokości geometrii dachów oraz brak przeprowadzenia analizy na wymaganym obszarze; 2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia, czy inwestycja nie jest uciążliwa dla nieruchomości sąsiednich, zaniechanie ustalenia kategorii i funkcji zabudowy znajdującej się w części obszaru analizowanego, co doprowadziło do przyjęcia błędnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym; 3. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku wyjaśnienia stanu faktycznego, brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; 4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja kontynuuje funkcję i sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, podczas gdy w obszarze analizowanym występuje m.in. zabudowa mieszkaniowa, w związku z czym planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji w obszarze analizowanym; 5. art. 64 ust. 1-3 u.p.z.p. i art. 21 Konstytucji RP zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących; 6. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji, niewyjaśnienie naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i zasady kontynuacji funkcji. nieodniesienie się do zarzutów odwołania. Wybudowanie budynku hali magazynowej w miejscu, gdzie nie ma żadnych innych budynków tego typu; 7. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na dołączeniu aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej. 8. nie wykonanie wytycznych decyzji organu odwoławczego z 3 stycznia 2019 r., dotyczących braku w analizie urbanistycznej wskazania gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów posadowionych na konkretnych nieruchomościach. Skarżący domagali się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 2019 r.  W uzasadnieniu skargi podnieśli, że dla planowanej inwestycji dopuszczono wysokość 5,2 m. Wysokość nowej zabudowy powinna być przedłużeniem (kontynuacją) istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - pod uwagę powinna być wzięta wysokość budynków sąsiadujących z inwestycją. W analizie urbanistycznej pominięto istotną część terenów znajdujących się w obszarze analizowanym, analiza daje fragmentaryczny obraz otoczenia planowanej inwestycji. Niezgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia - wskazano, że wyznaczona linia zabudowy od drogi publicznej od 5m przy czym odległości większe wynikają ze swobodnego kształtowania zagospodarowania działki. To ostatnie pojęcie nie zostało dookreślone. Średnia szerokość elewacji frontowej według analizy wynosi od 5 m do 72 m (średnio 15,2 m). W § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono wprawdzie wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, ale musi to wynikać z analizy. Analiza nie zawiera ocen w tym aspekcie. W nieprawidłowy sposób określono parametry: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej i geometrii dachu - jedynie poprzez wskazanie średnich oraz "widełkowych" wartości. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika zasada dobrego sąsiedztwa. Przepis § 3 rozporządzenia nie zawiera przesłanek określających przypadki, które obligują organ do wyznaczenia obszaru analizowanego obejmującego teren większy niż minimalny, ani sposobu wyznaczenia takiego obszaru, czy jego maksymalnej wielkości. Kwestia wielkości obszaru analizowanego nie jest jednak pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o przyjęte przez organ kryteria było prawidłowe. Uzasadnienie przyjętej wielkości obszaru analizowanego powinno spełniać wszystkie warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać o słuszności tego wyboru (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07). W analizie urbanistycznej oraz w zaskarżonych decyzjach nie zawarto precyzyjnego wskazania oraz uzasadnienia wyboru działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarówno analiza urbanistyczna, jak i uzasadnienia decyzji nie zawierają danych w zakresie przesłanek uzasadniających wybór działek uznanych za przedmiot odniesienia są pozbawione charakterystyki (opisu) funkcji urbanistycznych oraz cech zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z istniejącą funkcją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3030/19, po rozpoznaniu skargi B.W., J. W. i R. W., W. Z. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 2019 r. Sąd Wojewódzki uznał, że trafny był zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 § 1 k.p.a oraz § 3 wskazanego rozporządzenia, co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niedostatecznie tłumaczący motywy działania organu odwoławczego, a finalnie naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji utrzymanej w mocy, nie wynikało, dlaczego został przyjęty znacznie przekraczający minimum wskazane w § 3 rozporządzenia, obszar do analizy cech i funkcji zabudowy. Organy przyjęły prymat interesu wnioskodawców nad interesem ogółu - rozumianym jako prawo do harmonijnie zagospodarowanej przestrzeni życiowej - poprzez ukształtowanie możliwie największego obszaru analizowanego celem odnalezienia uzasadnienia dla ulokowania budynku magazynowego w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. SKO powieliło w uzasadnieniu swojej decyzji ustalenia organu I instancji i wytłumaczyło przyjęte przezeń założenia co do wartości parametrów planowanej zabudowy. Jednakże nie dokonało samodzielnej oceny prawidłowości analizy cech i funkcji zabudowy będącej podstawą określenia tych parametrów - do czego było zobowiązane, brak było zindywidualizowanej oceny konkretnego przypadku. Za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia § 4 do 8 rozporządzenia, skoro analiza budzi istotne wątpliwości co do prawidłowości granic zakreślenia obszaru analizowanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy parametry te mogą zostać określone w inny sposób i w innych wartościach. Organ II instancji zobowiązany został do oceny prawidłowości zakreślenia obszaru do analizy cech i funkcji zabudowy dla sąsiedztwa Inwestycji, w świetle zarzutów skarżących. Po dokonaniu oceny prawidłowości analizy - SKO miało ponownie ocenić ukształtowane decyzją parametry zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 października 2022 r., sygn. II OSK 1684/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3030/19 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadało wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sformułowano niezgodnie z jego sentencją, co czyniło wyrok niewykonalnym. Sąd pierwszej instancji w tzw. wytycznych, zawarł zalecenia wobec Kolegium w aspekcie potrzeby dokonania oceny prawidłowości ustalenia obszaru, w którym analizowano cechy i funkcje zabudowy, zalecając następnie, aby Kolegium "przyjrzało się" ponownie wskazanym parametrom zabudowy. Wyrokiem uchylono nie tylko zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, ale także decyzję organu I instancji, choć nie znalazło to odzwierciedlenia w sporządzonym uzasadnieniu. Kierowanie wskazówek co do dalszego postępowania wobec SKO w Warszawie jest oczywiście chybione, taki wyrok nie poddaje się wykonaniu, nie może wiązać organu. Treść wytycznych wykazuje istotną niespójność z sentencją. Uzasadnienie wyroku z określonymi w nim wytycznymi nie pozwala zrozumieć przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wobec uchylenia poprzedniego wyroku Sądu Wojewódzkiego, koniecznym stało się ponowne rozpoznanie skargi B.W., J. W. i R. W., W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. Skarga okazała się zasadna. Przypomnienia wymaga, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja jest co do zasady dopuszczalna. Rozpoznanie wniosku inwestora i wydanie decyzji musiało poprzedzać postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1945 ze ze. dalej u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) . W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek skutkować musiałby wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Gdy natomiast inwestycja spełniałaby wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, to organ administracji zobligowany był do ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Na organie spoczywał - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny tej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także z wiedzą, doświadczeniem życiowym i logicznym rozumowaniem. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do dotychczasowej zabudowy w zakresie cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Przyjmuje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego jest określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Zdaniem Sądu sposób wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego, budzi istotne wątpliwości. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi zatem sztywnej reguły. Górnych (maksymalnych) granic obszaru analizowanego powołany przepis nie określa. Zatem uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Choć ustawodawca nie wykluczył możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej jak i graficznej analizy powinny wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego w takiej a nie innej wielkości. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in., takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość (wyroki NSA z: 27 września 2017 r. II OSK 141/16, 26 października 2017 r. II OSK 2711/15, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne. W aktach sprawy znajduje się załącznik nr 2 do decyzji – część graficzna analizy obszaru (k. 431 akt organu I instancji), gdzie przedstawiono granice terenu objętego analizą. Objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka posiada front o szerokości ok. 22 m, co Sąd ustalił na podstawie skali mapy, gdyż organ wymiaru tego nie wskazał. Zatem minimalny promień granicy obszaru analizowanego powinien wynosić ok. 66 m (22m x 3 = 66m). Natomiast z części graficznej jak i tekstowej sporządzonej analizy urbanistycznej wynikało, że został wyznaczony dużo większy obszar analizowany. W realiach rozpatrywanej sprawy brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla wykazania potrzeby poszerzenia granic obszaru analizowanego. Natomiast podstawowe znaczenie miało wykazanie, że działki nr ew. [...] z istniejącą tam zabudową magazynową (uznane przez organ za relewantne) położone są w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Tymczasem wielkość wyznaczonego obszaru, zdecydowanie przekraczająca trzykrotną szerokość frontu działki nie została poddana żadnej analizie i ocenie. Na powyższą okoliczność konsekwentnie wskazywali skarżący już w pierwszych odwołaniach. Pomimo jej wskazania, organy nie ustosunkowały się do tej kwestii z należytą starannością. Takie wyznaczenie obszaru analizowanego mogło uzasadniać ich twierdzenie o "siłowym" poszukiwaniu wzorców dla planowanej inwestycji. Organ oczywiście mógłby poszerzyć granice obszaru analizowanego, gdyby właściwie to uzasadnił jako celowe z punktu widzenia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Obszar taki może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie jego wymiarów, przy czym powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19, LEX nr 3021213 oraz z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20, LEX nr 3052591). Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest dopuszczalne (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20, LEX nr 3052591). W analizowanym obszarze występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą jej zabudową gospodarczą i garażową, a obszar analizowany powinien być traktowany jako urbanistyczna całość. Należy również podkreślić, że o zachowaniu ładu przestrzennego poza urbanistyczną funkcją terenu decyduje również ocena architektonicznych parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym. Przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna powinna stanowić podstawę ustalenia parametrów nowej zabudowy określonych w § 4-8 powoływanego rozporządzenia. Skoro w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego nie wykazano, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z przepisami, to tym samym parametry istniejącej zabudowy nie mogły stanowić wzorca dla planowanej inwestycji. Działanie organów naruszało zatem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z przepisami art. 7, 77 i 80 k.p.a. określającymi zasady prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. – również decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając wniosek inwestora, organ I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.