VII SA/Wa 2500/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. z [...] lipca 2011 r., znak: [...], nakazującą Z. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku stolarni zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. S. w K. Z. K. pismem z 2 sierpnia 2014 r., uzupełnionym pismem z 14 września 2014 r., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. W związku z ww. wnioskiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2014 r., znak: [...], odmówił Z. K. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 2011 r. Następnie orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2014 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 18 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 199/15 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po wyjaśnieniu kwestii zachowania terminu z art. 148 k.p.a., organ wojewódzki postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z [...] października 2011 r., a następnie decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...] odmówił uchylenia ww. decyzji, wskazując na brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie wskazał, że instytucja wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b wyżej wymienionej ustawy. W niniejszej sprawie wniosek wznowieniowy został oparty o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub też wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Odnosząc się do zarzutu fałszywych w sprawie dowodów organ wyjaśnił, że fałsz dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu. Organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w materiale dowodowym sprawy brak jest potwierdzenia przez właściwy organ dokonania fałszerstwa. Uznać należy zatem, że powyższa przesłanka nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zachodzi także podniesiona w podaniu przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Skarżący brał udział w czynnościach postępowania zwykłego, świadczy o tym m.in. jego obecność w trakcie oględzin w 10 listopada 2009 r. i 14 czerwca 2011 r., udział w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej 24 lutego 2010 r. Ponadto, decyzja z [...] października 2011 r., została skutecznie zaskarżona przez Z. K. do sądu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 971/11, oddalającego skargę na ww. decyzję. Odnośnie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. W podaniu o wznowienie postępowania wskazano, że nowymi dowodami w sprawie są zeznania świadków, osób wiarygodnych i powszechnie szanowanych w społeczności. Mogą oni potwierdzić, że przedmiotowa szopa stała na działce przed rokiem 1990. Z. K. powołał się także na mapę nr [...].[...], wskazując, że "podczas trwania tzw. postępowania administracyjnego, prowadzonego przeciw mnie od 2011 roku - nie wiedziałem, że istnieją mapy geodezyjne sprzed około 40-50 lat, na których jest moja przedmiotowa szopa". W kwestii ww. mapy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, żeby mogła stanowić ona nowy dowód nieznany organowi wydającemu decyzję. Mapa o wskazanym numerze znajduje się w aktach postępowania zwykłego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. Została przekazana do organu powiatowego przez Z. K. przy piśmie z 18 lutego 2011 r. Tym samym nie można uznać, żeby była ona dowodem, o którym organ nie miał wiedzy przed wydaniem objętej wnioskiem o wznowienie postępowania decyzji. Organ stwierdził, że postępowanie dowodowe z zeznań i oświadczeń świadków miało dowieść - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Warszawie w wyroku z 18 listopada 2015 r. - że stan kontrolowanej "szopy" (zwanej też stolarnią, budynkiem gospodarczym) od ponad 40 lat pozostał niezmieniony. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przeczy tym twierdzeniom. Fakt istnienia szopy nie był przez organy kwestionowany, jednak aktualnie wzniesiony obiekt nie jest to ten sam budynek. Z materiału dowodowego wynika, że Z. K. w 2006 r. w warunkach samowoli budowlanej wykonał wokół istniejącej starej szopy nowy budynek gospodarczy (tzw. stolarnię). W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że roboty budowlane wykonane nie miały charakteru remontu, lecz budowy i nie mogły one zostać wykonane bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał oświadczenie strony skarżącej, zgodnie z którym roboty budowlane polegały na ustawieniu słupków drewnianych na wykonanej podmurówce, a pomiędzy słupkami zostało wykonane obicie z nowych desek, wysokość budynku została zwiększona o ok. 20 cm. Ponadto, organ powiatowy w decyzji z [...] lipca 2011 r. wskazał - z map z 1973 r., 1986 r., 1978 r. wynika, że kontrolowany budynek miał wymiary ok. 4,60 m x 3 m, aktualnie wymiary budynku to 5,45 m x 5 m (protokół kontroli z 10 listopada 2009 r.). Organ stwierdził, że okoliczności, dowody przedstawione jako nowe nie mogą zostać uznane za dowód istotny w sprawie, skutkujący uchylenie ww. decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że wnoszący o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną nie wskazał na uzasadnioną przesłankę wznowieniową. Nie może zatem dojść do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. W sprawie nie udowodniono, aby w toku postępowania sfałszowano dowody, dokumenty czy też składano fałszywe zeznania. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu, którego dotyczył złożony wniosek o wznowienie postępowania. Również okoliczność istnienia szopy od lat 70 ubiegłego wieku pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie, ponieważ jakkolwiek obiekt istniał, to aktualnie nie jest to ten sam budynek. Jest to nowy budynek wybudowany wokoło starej "szopy", która była w złym stanie technicznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł Z. K., powołując się na okoliczności wskazywane we wniosku o wznowienie postępowania i w toku tego postępowania. Wniósł cyt. "o wznowienie postępowania w sprawie" oraz stwierdził, że jego syn A. K. cyt. "złożył zawiadomienie na pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. o poświadczenie nieprawdy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu wniósł o uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdził, że w związku z zainicjowanym postępowaniem mogącym doprowadzić do wszczęcia postępowania karnego wobec inspektorów nadzoru budowlanego niniejsze postępowanie wznowieniowe powinno zostać zawieszone. Pełnomocnik nie potrafił określić stanu przebiegu powoływanego postępowania w sprawie karnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie wznowienia na wniosek skarżącego postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wnioskodawca wskazał na zaistnienie przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5 k.p.a. Postępowanie przeprowadzono po myśli art. 149 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydane w sprawie postanowienie o wznowieniu postępowania stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Prawidłowo we wznowionym postępowaniu oceniono, że powołane we wniosku o wznowienie postepowania przesłanki nie zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji. Sąd stwierdza, że zasadnie we wznowionym postępowaniu orzeczono o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. Wskazane przez wnioskodawcę przesłanki wznowieniowe nie zaistniały. Zostało to omówione wyczerpująco w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Nie ma zatem potrzeby powtarzanie tych wywodów w tym miejscu przez Sąd. Powtórzmy tylko - wbrew stanowisku wnioskodawcy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie było podstaw do stwierdzenia, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.), wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Sąd stwierdza, że nie jest uzasadnione stanowisko pełnomocnika skarżącego, zgodnie z którym zasadne było zawieszenie postepowania wznowionego do czasu zakończenia postępowania karnego zainicjowanego wnioskiem o ściganie pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. Postępowanie administracyjne może być zawieszone w trybie opisanym w art. 97 oraz 98 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała żadna z przewidzianych tam przesłanek. W szczególności nie było podstaw do zawieszenia postępowania we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależało bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w ustawie, a przesłanki zawieszenia nie powinny być wykładane rozszerzająco. W sprawie nie wyłoniło się zagadnienie wstępne. Rozumie się przez nie bowiem zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. O ile skarżący będzie dysponował orzeczeniem sądu karnego wskazującym na istnienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 czy też pkt 2 k.p.a., to powstaną wówczas okoliczności uzasadniające ponowne wznowienie postępowania w oparciu o skutecznie przywołaną wtedy przesłankę wznowieniową. Sąd miał na uwadze i to, że zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Artykuł 145 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji zaistnienia łącznie obu wskazanych w nim przesłanek, tj.: sfałszowanie dowodu musi być oczywiste, czyli jednoznaczne, ewidentne, bezsporne, nie budzące jakichkolwiek wątpliwości, a wznowienie postępowania musi być niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W okolicznościach sprawy nie sposób stwierdzić, żeby wypełniła się dyspozycja tego przepisu. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).