VII SA/Wa 251/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala im. dr nauk med. R. Ś. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę Rzecznik Praw Pacjenta rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdził naruszenie prawa pacjenta B. J. do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 25 ww. ustawy przez podmiot leczniczy Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Rzecznik Praw Pacjenta postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) w zw. z art. 54 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, stwierdził niedopuszczalność "wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w niniejszej sprawie Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził naruszenie praw pacjenta i wydał w tym zakresie wystąpienie, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Od takiej formy zakończenia postępowania prawodawca nie przewidział możliwości odwołania, które przysługuje - na podstawie przepisu szczególnego art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - wyłącznie w przypadku, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta nie stwierdza naruszenia praw pacjenta, a więc kieruje informację w trybie art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, wyłącznie wnioskodawcy postępowania. Zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie wnioskodawcy i to w sytuacji niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta. Rzecznik uznał, że wniesione przez podmiot leczniczy pismo o zmianę stanowiska, a więc de facto odwołanie, nie może zostać uwzględnione, bowiem brak jest podstawy prawnej umożliwiającej takie działanie. Argumentując powyższą kwestię organ wskazał na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2759/12, w którym Sąd rozpatrując skargę podmiotu leczniczego na stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta stwierdzające naruszenie praw pacjenta skargę odrzucił, podnosząc m.in., że wystąpienie Rzecznika Praw Pacjenta, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresata wystąpienia, lecz ma charakter opiniodawczo-wnioskujący. Ustrojowa pozycja Rzecznika Praw Pacjenta sprowadza się do występowania do określonych organów i instytucji z wnioskami lub żądaniami podjęcia określonych czynności lub przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w celu ochrony praw pacjentów. Prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1469/13, w którym oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego świadczeniodawcę od ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 do prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania wyjaśniającego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i nawet gdyby uprawnienie w postaci możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodzić z art. 127 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a., wskazane powyżej ustalenie pozostaje aktualne. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosownie do treść art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie warunkowane spełnieniem przesłanek z ww. przepisu. W ocenie Rzecznika w przedmiotowej sprawie nie dojdzie do spełnienia przesłanek zawartych w art. 28 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1710/14). Nawet bowiem w przypadku stwierdzenia przez Rzecznika Praw Pacjenta naruszenia praw pacjenta nie ma on możliwości nakładania na podmioty lecznicze, w działalności których stwierdził to naruszenie, wiążących ich obowiązków. Rzecznik może skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta. W wystąpieniu Rzecznik Praw Pacjenta formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych. Skargę na powyższe postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że skarżącemu nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; - art. 8 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu odwołania się od niekorzystnej dla niej decyzji, co skutkowało naruszeniem przez Rzecznika Praw Pacjenta zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z art. 78 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło odwołanie się od niekorzystnej dla strony decyzji Rzecznika Praw Pacjenta, co jest sprzeczne z podstawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżącemu, którego interes prawny został niewątpliwie naruszony, nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji nie ma ona możliwości zaskarżenia niekorzystnej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta; - art. 54 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie znajdą zastosowania wprost ogólne reguły postępowania administracyjnego umożliwiające skarżącemu skierowanie do Rzecznika Praw Pacjenta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie zawiera żadnego odwołania do sytuacji, o której mowa w ust. 1 pkt 2 artykułu 53 (stwierdzenie naruszenia prawa pacjenta), w tym w zakresie ewentualnego środka zaskarżenia (nie stwierdza, że dana czynność Rzecznika jest ostateczna i nie przysługuje od niej żaden środek zaskarżenia). Sytuacja opisana w tym przepisie jest wobec powyższego "nieuregulowana" (na pewno nie jest objęta art. 53 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta), a zatem przyjąć należy, że wprost znajduje zastosowanie art. 54 i zasady ogólne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego - tylko taka wykładnia zapewnia zgodność z Konstytucją RP oraz zasadą dwuinstancyjności, w świetle której nie można jednej ze stron pozbawić możliwości odwołania się w przypadku niekorzystnej dla niej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty w stosunku do zaskarżonego postanowienia. Podkreślił także, że stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzi do kuriozalnej sytuacji, w której Rzecznik Praw Pacjenta swobodnie stwierdza wystąpienie naruszeń praw pacjenta, skarżący nie ma możliwości odwołania się od takiej decyzji (wyjaśnień), a w ewentualnym procesie sądowym w zakresie dochodzenia roszczeń z tytułu naruszonych praw pacjenta, pacjent dysponuje decyzją (wyjaśnieniami) Rzecznika Praw Pacjenta, który to dokument ma status dokumentu urzędowego, i który w konsekwencji wiąże sąd orzekający. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] listopada 2015 r., stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem tegoż organu z dnia [...] września 2015 r., wydanym w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.), na mocy którego stwierdzono naruszenie prawa pacjenta B. J. do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 25 ww. ustawy przez podmiot leczniczy Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Rzecznik Praw Pacjenta jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony praw pacjentów określonych w niniejszej ustawie oraz w przepisach odrębnych (art. 42 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). Uprawniony jest między innymi do prowadzenia postępowań w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów oraz wszczynania i prowadzenia postępowań wyjaśniających, jeżeli poweźmie wiadomość co najmniej uprawdopodabniającą naruszenie praw pacjenta (tak jak w niniejszej sprawie). Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2) skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, Rzecznik informuje o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta także podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, którego zarzut naruszenia tych praw dotyczył (art. 53 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). W wystąpieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Rzecznik formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych(art. 53 ust. 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). Organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa (art. 53 ust. 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). Stosownie do art. 54 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta była już przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie w przypadku (wskazanym jednoznacznie w ustawie), gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta nie stwierdzi naruszenia praw pacjenta. Przy czym prawo złożenia takiego wniosku przysługuje wyłącznie wnioskodawcy (art. 53 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). Skoro ustawodawca nie przewidział możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, to zasadnie organ, stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 54 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta) stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1710/14). Nie można zgodzić się ze stroną skarżąca, że wskazana sytuacja jest "nieuregulowana" i że zastosowanie znajduje art. 54 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i zasady ogólne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 15 k.p.a. Wprost przeciwnie jest ona jednoznacznie uregulowana, co wynika z analizy przepisów, które wprost wskazują na sytuację, w której istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważyć także trzeba, że nie każde rozstrzygnięcie (czynności) podejmowane przez organ podlega ponownej weryfikacji, a następnie skardze do sądu administracyjnego. A taki skutek zdaje się chce osiągnąć skarżący poddając w wątpliwość zasadność rozstrzygnięcia Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2015 r. W tym względzie należy zauważyć, że wystąpienie Rzecznika, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, stwierdzające naruszenie prawa pacjenta przez podmiot leczniczy, nie może być uznane za żaden z aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wystąpienie takie nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu. Wystąpienie Rzecznika ma jedynie charakter opiniodawczo-wnioskujący. Ustrojowa pozycja Rzecznika Praw Pacjenta sprowadza się do występowania do określonych organów i instytucji z wnioskami lub żądaniami podjęcia określonych czynności lub przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w celu ochrony praw pacjenta. Czynności te co do zasady mają charakter postulatywny i nie stanowią aktów lub czynności rozstrzygających o prawach i obowiązkach indywidualnych podmiotów. Dopiero postępowania zainicjowane ww. wnioskami i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach (w przypadku chociażby sankcji służbowych lub postępowania dyscyplinarnego) – zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2759/12. Podkreślić także należy, w odniesieniu do zarzutu prezentowanego w skardze, że w żadnym razie za dopuszczalnością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego, nie będzie przemawiał fakt ewentualnego procesu sądowego w zakresie dochodzenia roszczeń z tytułu naruszonych prawa pacjenta. Chęć obalenia mocy dowodowej tego dokumentu nie rodzi w żadnym przypadku możliwości uprawnienia negowania tego stanowiska w drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Rzecznik Praw Pacjenta, choć może brać udział w postępowaniu przed sądem cywilnym na prawach przysługujących prokuratorowi, z modyfikacjami wynikającymi z art. 1 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta, powstrzymuje się od działań, które mogłyby stanowić formę oddziaływania na działalność orzeczniczą sądów. Stwierdzenie naruszenia praw pacjenta pozostaje, więc jednym z dokumentów sądowych, które sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek wziąć pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego. Ciągle, jednak na stronie wywodzącej skutki prawne z takiego dokumentu, będzie spoczywał obowiązek udowodnienia faktu zawinionego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1469/13). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.