VII SA/Wa 2514/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. D., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r., znak: [...], nakazał inwestorom – J. i S. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty, zlokalizowanej na nieruchomości przy ul. W. [...] w B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2004r. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2006r.,w sprawie o sygn. akt II SA/Po 994/04 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. D. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Pismem z dnia 1 kwietnia 2012r., uzupełnionym pismem z dnia 4 czerwca 2012r., J. D., złożyła wniosek o wznowienie postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004r. znak: [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania zażalenia J. D. zapadło zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwa etapy. Pierwszym jest tzw. etap wstępny (wyjaśniający), w trakcie którego organ bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku, przewidziany w art. 148 k.p.a. Na tym etapie organ również bada, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe wznowienia postępowania, w tym czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Dopiero po stwierdzeniu wszystkich tych przesłanek organ może merytorycznie badać przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. i wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 k.p.a. Organ wskazał, że skarżąca składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004r., znak: [...], wskazała jako podstawę do wznowienia przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podając, że cyt. "Postępowanie w przedmiotowej sprawie (...) prowadziła inspektor E. N. Strona w licznych pismach (...) zarzucała jej działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami w tym z przepisami prawa karnego. W zakresie tym złożono doniesienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Postępowanie prowadził Posterunek Policji w B. a następnie Prokuratura w K. (...). W tym czasie prowadzono jednocześnie postępowanie administracyjne przez inspektor E. N. " - pismo skarżącej z dnia 1 kwietnia 2012r. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Organ podkreślił, że decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2004r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, była również przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2006r., znak: II SA/Po 994/04, oddalając skargę J. D. potwierdził zgodność decyzji z prawem. Organ odwołał się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego, zgodnie z którym wyrok oddalający skargę ustala, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Takie orzeczenie sądowe zamyka w zasadzie organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych trybów postępowań dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych. Reguła ta działa jednak tylko wówczas, gdy przyczyny wadliwości mogły być zbadane przez sąd w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne więc byłoby wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. Pozostałe przesłanki wznowienia postępowania mogą się jednak ujawnić (pkt 1, 2 i 5) lub nawet pojawić (pkt 7 i 8) także dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 98/06). Podobne stanowisko podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 867/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 kwietnia 1986r., sygn. akt 137/86 wskazując, że możliwe jest wszczęcie postępowania, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a. Natomiast wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3, 4, 6 k.p.a. - jako dotyczących czasu wydania decyzji - jest badane przez sąd w toku rozpoznawania skargi. Prawomocny wyrok sądu oddalający skargę oznacza, że kontrolowana przez sąd decyzja nie była prawnie wadliwa, a zatem ograniczona jest możliwość zmiany lub uchylenia takiej decyzji w nadzwyczajnych trybach określonych w art. 145 i 156 k.p.a., przewidzianych dla wzruszenia decyzji wadliwych. Wobec tego, że skarżąca wniosła o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. organ stwierdził, że w niniejszej sprawie wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a., organ wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało prawidłowo wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów zawartych w zażaleniu, mając na uwadze brak podstaw do wznowienia postępowania, organ stwierdził, że ze względu na nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego, pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie, złożyła J. D. - dochodząc uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez obrazę art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewznowienie postępowania administracyjnego, w wyniku uznania, iż jako że w sprawie wydano już wcześniej wyrok sądu administracyjnego, to postępowanie nie zawiera żadnych uchybień, gdy ze stanu faktycznego wynika, iż sąd ten wcale nie badał zaistniałej przesłanki wznowienia postępowania. Wyłączenie pracownika organu nie było wyłączeniem obligatoryjnym, stypizowane w art. 24 § 1 k.p.a., które to przesłanki Wojewódzki Sąd Administracyjny brał pod uwagę i analizował. Zaistniała jednak przesłanka fakultatywne opisana w art. 24 § 3 tzn., zaistniały okoliczności inne niż opisane w § 1, które mogły wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika organu, a Sąd nie mógł mieć wiedzy o ewentualnych przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zostały zawarte w art. 145 k.p.a., art. 145 a k.p.a., art. 145 b k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia - art. 149 § 1 k.p.a., a odmowa w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r" II OSK 965/09, LEX nr 597981). W przypadku złożenia podania o wznowienie przez stronę wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Postanowienie o odmowie wznowienia może być wydane jedynie w wyniku postępowania wstępnego wszczynanego na wniosek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 1987 r., SA/Kr 1121/86, GAP 1987, nr 20, s. 43, z komentarzem H. Starczewskiego: "Wprawdzie wznowienie postępowania administracyjnego następuje na wniosek strony lub z urzędu, to jednak postanowienie o odmowie wznowienia postępowania może być wydane tylko w wyniku negatywnego załatwienia wniosku o wznowieniu postępowania"). Postanowienie o odmowie wznowienia powinno być wydane, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, na który zasadnie powołał się organ odwoławczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 7 grudnia 2005 r., VII SAAA/a 497/05, w ślad za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86 - ONSA 1986/1/29) - wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Taki charakter mają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. Kwestie dotyczące wyłączenia pracownika i organu (pkt 3), udziału strony w postępowaniu (pkt 4) oraz uzyskania prawem wymaganego stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji (pkt 6) dotyczą czasu wydania decyzji i powinny być wyjaśnione w toku rozpoznania wniesionej na nią skargi. Pozostałe przesłanki wznowienia postępowania z natury rzeczy mogą ujawnić się (pkt 1, 2 i 5) lub wręcz pojawić się (pkt 7 i 8) także dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną w dniu [...] października 2004 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania inwestorom J. i S. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty przy budynku mieszkalnym na nieruchomości w miejscowości B. ul. W. [...]. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. została zaskarżona przez J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 994/04 oddalił skargę. Pismem datowanym 1 kwietnia 2012 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 25 kwietnia 2012 r., J. D. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, w sprawie [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak wynika z powyższego, skarżąca powołała się na przesłankę wadliwości decyzji, która podlegała badaniu przez sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi przez J. D. Po wydaniu prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny w przedmiocie kontroli legalności decyzji ostatecznej, nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W takim przypadku organ powinien odmówić wznowienia postępowania w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, a przedstawiona przez skarżąca argumentacja na ich poparcie pozostaje bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Tym samym nie można zakładać, że sąd administracyjny, który rozstrzygał opisanym wyżej wyrokiem w przedmiocie skargi J. D., nie dokonał analizy zaskarżonej decyzji w każdym aspekcie jej zgodności z przepisami prawa, także z perspektywy przesłanek wznowienia postępowania, w tym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Także i z tego powodu zarzuty skarżącej należało uznać za chybione, i tym samym nie zasługujące na uwzględnienie. W konsekwencji należało podzielić pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym go postanowieniu organu pierwszej instancji, uznając, że wydane rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).