VII SA/Wa 2527/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, zwana dalej "Prawem budowlanym"), w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego przez A. W. na działce nr ew. [...] położonej w M. przy ul. O., bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy, wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w wysokości (500 x 10) x 2 x 1 = 10000 zł, obliczoną według wzoru: s x k x w, gdzie s - oznacza stawkę opłaty podwyższoną dziesięciokrotnie, k - współczynnik kategorii obiektu, w - współczynnik wielkości obiektu. Równocześnie organ I instancji wezwał A. W., do wniesienia ww. opłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, na konto [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Wydział Finansów, wskazując, że kopię dowodu wpłaty należy przedłożyć organowi. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z pismem A. W., w dniu [...] kwietnia 2012 r. przeprowadził oględziny, ustalając, że na działce nr ew. [...] położonej w M. przy ul. O. wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny murowany, parterowy z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym o wym. zew. 19,25 x 10,41 m, którego budowa została w całości zakończona, i że jest on użytkowany przez A. W. wraz z dziećmi. Podczas kontroli inwestor nie przedłożył dziennika budowy ani dokumentów potwierdzających zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania wybudowanego budynku. Inwestor wyjaśnił, że dziennik budowy znajduje się w posiadaniu małżonki, tj. A. W., która nie chce go wydać co uniemożliwia zgłoszenie zakończenia budowy. Ponadto oświadczył, że w powyższej sprawie zostało złożone zawiadomienie o przestępstwie, którego kopię dołączy do akt sprawy. A. W. potwierdziła fakt posiadania dziennika budowy przedmiotowej inwestycji, oświadczając, że przekaże go organowi, co też w dniu [...] kwietnia 2012 r. uczyniła, przekazując następujące dokumenty, tj. 1) dziennik rozbiórki nieużytkowanego budynku użyteczności publicznej w M. nr [...] wydany dnia [...] października 2007 r.; 2) dziennik budowy budynku mieszkalnego w M. nr [...] wydany dnia [...] października 2007 r.; 3) zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...] lipca 2009 r.; 4) oświadczenie dot. instalacji elektrycznej, przeciwporażeniowej oraz przepięciowej wystawione przez firmę Instalacje Elektryczne Pomiary [...] i [...][...] s.c. z dnia [...] grudnia 2008 r.; 5) protokół kominiarski sprawozdawczo-opiniodawczy nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (oryginał i kopia); 6) świadectwo charakterystyki energetycznej. Następnie, w dniu [...] kwietnia 2012 r. pełnomocnik A. W. przedłożył celem dołączenia do akt kopie zawiadomienia o wykroczeniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. skierowane do Komendy Powiatowej Policji w [...] oraz zawiadomienia o przestępstwie z dnia [...] marca 2012 r. skierowane do Prokuratury Rejonowej w [...]. Po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami organ I instancji wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, gdyż z treści tych dokumentów oraz ich dat wynika fakt nielegalnego użytkowania obiektu, co potwierdza także fragment zawiadomienia o wykroczeniu z dnia [...] kwietnia 2012 r., cyt. "A. W. od dawna chciał oddać do użytku powyższy budynek, w którym zamieszkuje jego żona z dziećmi, jednakże aby tego dokonać należało przedstawić do właściwego urzędu dziennik budowy, który pozostał w domu w momencie, gdy mój mocodawca wyprowadzał się z niego. Od tego momentu A. W. odmawia wydania mu tego dokumentu...". Organ I instancji zaznaczył, że to na inwestorze zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego ciąży obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanego obiektu, które to pouczenie znajduje się także w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w przypadku utraty dokumentów związanych z prowadzoną lub też zrealizowaną inwestycją inwestor ma możliwość formalnego zakończenia inwestycji w wyniku przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego procedury naprawczej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. W niniejszym przypadku inwestor nie złożył do organu I instancji zawiadomienia o zakończeniu budowy wraz z posiadanymi dokumentami, co umożliwiłoby podjęcie wspomnianej wyżej procedury naprawczej. Także z dat wpływu ([...]kwietnia 2012 r.) zawiadomień do Komendy Powiatowej Policji i Prokuratury Rejonowej wynika, że złożone one zostały już po otrzymaniu przez inwestora pierwszego zawiadomienia o terminie przeprowadzenia oględzin wyznaczonych na dzień [...] kwietnia 2012 r., które doręczono A. W. w dniu [...] marca 2012 r. W ocenie organu I instancji z powyższych ustaleń wynika, że inwestor nie podjął wcześniej żadnych czynności mających na celu formalne zakończenie budowy i oddanie wybudowanego obiektu do użytkowania. Z tego względu organ I instancji postanowił jak w sentencji. Zażalenie od ww. postanowienia wniósł A. W.. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując jako podstawę art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że objęte zażaleniem postanowienie organu I instancji, jak i postępowanie dowodowe przeprowadzone przez ten organ są prawidłowe. Nie budzi także wątpliwości organu II instancji sposób naliczenia i wysokość orzeczonej kary. Organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną postanowienia organu I instancji, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W ocenie organu II instancji z materiału dowodowego wynika, że w istocie w przedmiotowej sprawie zaistniała samowola budowlana polegająca na przystąpieniu do użytkowania ww. budynku, której to okoliczności nie podważa także składający zażalenie. Stan taki musiał więc skutkować wydaniem przez organ I instancji postanowienia objętego zażaleniem A. W.. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że w świetle materiału dowodowego sprawy pozostają one bez wpływu na treść niniejszego postanowienia. W ocenie organu II instancji oraz w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych adresatem kary wymierzanej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 204/11). Dlatego w niniejszej sprawie potwierdzona w materiale dowodowym okoliczność użytkowania przedmiotowego budynku przez żonę inwestora nie może być w związku z powyższym wzięta pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego przy określeniu adresata postanowienia objętego zażaleniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Ww. postanowieniom skarżący zarzucił obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającą na wydaniu ich w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz błędnej ocenie, że inwestor miał wpływ na użytkowanie przez A. W. nieodebranego do użytkowania budynku mieszkalnego, podczas gdy dołączone do akt postępowania zawiadomienie o przestępstwie oraz o wykroczeniu wskazuje, że A. W. nie mógł dokonać odebrania budynku z uwagi na działania A. W., która nie chciała mu zwrócić zagarniętego dziennika budowy oraz zamieszkiwała w budynku samowolnie bez zameldowania. Ponadto zarzucił obrazę art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia należy wymierzyć wyłącznie inwestorowi a nie osobie, która obiekt taki samowolnie użytkuje, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątek od tej ogólnej zasady został określony w art. 55 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzez: 1) wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia, 2) odesłanie do przepisów ustawy, przewidujących powstanie takiego obowiązku, 3) wskazanie możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania takiej decyzji. Stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary wymierzonej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, zawarte w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty ulega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zdanie drugie). Zgodnie z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego kara taka stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty wynosi 500 złotych. W rozpoznawanym przypadku organy dla przedmiotowego obiektu ustaliły współczynnik (k) = 2,0 oraz współczynnik (w) = 1,0. W ocenie Sądu, wysokość kary została wyliczona zgodnie z przepisami i jest obliczona prawidłowo, jej wysokość nie jest zresztą przez stronę skarżącą kwestionowana. Nie ulega wątpliwości, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego bez powiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, co również nie jest przez skarżącego kwestionowane. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy słusznie w niniejszej sprawie wymierzono inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, nie zaś osobie, która obiekt samowolnie użytkowała, oraz oceny, czy A. W. ponosi winę za użytkowanie przez A. W. nieodebranego do użytkowania budynku mieszkalnego, podczas gdy dołączone do akt postępowania zawiadomienie o przestępstwie oraz wykroczeniu wskazuje, że nie mógł on dokonać odebrania budynku ze względu na fakt, iż A. W. nie chciała mu zwrócić zagarniętego dziennika budowy oraz, że zamieszkiwała w budynku samowolnie bez zameldowania. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego uczestnikami procesu budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektami i kierownik budowy lub kierownik robót. Przepis ten zawiera zamknięty katalog podmiotów, które są uczestnikami procesu budowlanego, na których spoczywają konkretne, określone dalszymi przepisami ustawy Prawa budowlanego obowiązki. Szczególną pozycję wśród tych uczestników zajmuje inwestor, ponieważ jest on stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę, oraz innych postępowań, dla których materialno-prawną podstawę stanowią przepisy Prawa budowlanego. W niektórych postępowaniach – np. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jest on jedyną stroną w postępowaniu administracyjnym (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego) - zob. Prawo budowlane Komentarz pod. red. Prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2007 r. (komentarz do art. 17 ustawy). Zauważyć także należy, że wszystkie przepisy dotyczące procesu budowy zamieszczone w ustawie Prawo budowlane adresowane są do inwestora. Dopiero przepisy od art. 61 Prawa budowlanego są adresowane do innych podmiotów. Odpowiedzialność materialna i formalna za budowę spoczywa na inwestorze. W piśmiennictwie wskazuje się, że nałożenie kary za samowolne przystąpienie do użytkowania jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów ustawy – Prawo budowlane przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę (Prawo budowlane Komentarz pod. red. Prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2007 r. (komentarz do art. 57 ustawy)). Podkreśla się przy tym, że ustawa Prawo budowlane nie obliguje organu do badania przyczyn i podstaw, dla których obiekt jest użytkowany bez stosownego pozwolenia, czy zgłoszenia (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 787/05 oraz z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 145/08, publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA). Jako chybiony należało więc ocenić zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia podmiotu, który winien podlegać karze wymierzonej w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Adresatem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2168/10, LEX nr 1138095 oraz z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 204/11, LEX nr 1167137). W tym miejscu, należy odnieść się do powołanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopad 2009 r., sygn. II OSK 1168/09, oraz wskazać w jego kontekście, że powyższa zasada może doznać ograniczeń jedynie w sytuacji wykazania przez inwestora, że uczynił wszystko, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Dopóki bowiem inwestor nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, spoczywa na nim obowiązek nie dopuszczenia do użytkowania tego obiektu, albo przynajmniej podjęcia wszelkich dopuszczalnych czynności zabezpieczających przed jego użytkowaniem. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący A. W. jednakże nie wykazał, aby podjął działania mające na celu nie dopuszczenie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem stosownej zgody w prawnie przewidzianej formie. Z akt sprawy wynika, że budynek jest użytkowany od [...] czerwca 2008 r. (pismo A. W. z dnia [...] marca 2012 r.), oboje małżonkowie zamieszkiwali w budynku, co oznacza, że A. W. zamieszkiwała za zgodą i wiedzą inwestora (męża). Następnie skarżący zmuszony był wyprowadzić się, co wynika z zawiadomienia o przestępstwie z dnia [...] marca 2012. złożonego do Prokuratury Rejonowej w [...]. Podczas oględzin stwierdzono użytkowanie budynku przez A. W. wraz z dziećmi (protokół z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Powyższe nie przemawia za uznaniem, że A. W. podjął jakiekolwiek działania, celem nie dopuszczenia do użytkowania budynku mieszkalnego, sam na początku w użytkowaniu obiektu uczestniczył. Ponadto, zauważyć należy, że wszelkie czynności podjęte przez A. W., w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nastąpiły po dniu [...] marca 2012 r., a więc po otrzymaniu przez skarżącego zawiadomienia z dnia [...] marca 2012 r. o wyznaczonym terminie przeprowadzenia oględzin. Po tym terminie pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] marca 2012 r. złożył zawiadomienie o popełnionym przestępstwie do Prokuratury Rejonowej w [...], zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawiadomienie o wykroczeniu do Komendy Powiatowej Policji w [...]. W pismach tych wskazano, że skarżący "od dawna chciał oddać do użytku powyższy budynek, w którym zamieszkuje jego żona z dziećmi, jednakże aby tego dokonać należało przedstawić do właściwego urzędu dziennik budowy, który pozostał w domu w momencie, gdy (...) wyprowadzał się z niego. Od tego czasu A. W. odmawia wydania (...) tego dokumentu". Przy czym, w ocenie Sądu, konflikt między małżonkami, nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej niedopełnienie obowiązku prawem wymaganego. Albowiem inwestor mógł zgłosić zawiadomienie o zakończeniu budowy, bez np. oryginału dziennika budowy, czy innych dokumentów "przetrzymywanych" przez A. W., w tej sytuacji wszczęto by stosowną procedurę. Reasumując, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie, zasadnie wymierzono inwestorowi A. W. karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego, tym bardziej, że nie wykazał, aby podjął jakiekolwiek działania, przed wszczęciem postępowania administracyjnego, mające na celu nie dopuszczenie do użytkowania obiektu bez uzyskania stosownej zgody. Kara zaś została naliczona zgodnie z przepisami i w prawidłowej wysokości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.