VII SA/Wa 2533/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Starosta Z. decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. A, B, T S. G. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w dniu [...] września 2008 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. A, B, T wobec S. G., który nie poddał się kontrolnemu badaniu lekarskiemu, pomimo poprawnie doręczonego skierowania z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], wystawionego przez Komendanta Powiatowego Policji w Z. Organ podał, że badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlegają osoby wymienione w art. 122 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Wskazał, iż zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b cytowanej ustawy - na podstawie którego S. G. został skierowany na przedmiotowe badanie przez organ Policji - podlega mu również kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Stosownie zaś do art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem obowiązana jest uzyskać osoba w celu otrzymania prawa jazdy, czyli uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym określonej kategorii. Ponadto, mając na uwadze art. 95 ust. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, orzeczenie lekarskie powinna również posiadać osoba ubiegająca się o uzyskanie pozwolenia do kierowania tramwajem, który w myśl definicji określonej w art. 2 pkt 32 ustawy, nie jest uważany za pojazd silnikowy, tylko za pojazd szynowy. Organ stwierdził, iż zważywszy na to, że ustawodawca w art. 122 ust. 5 ww. ustawy wskazał również kierującego tramwajem, czyli pojazdem niesilnikowym, jako osobę obowiązaną uzyskać orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to w oparciu o art. 122 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym należy przyjąć, że regulacją tegoż przepisu zostały objęte jedynie osoby ubiegające się i posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, czyli prawo jazdy określonej kategorii. W ocenie organu, za taką argumentacją przemawia przepis art. 87 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w myśl którego nie wymaga się uprawnienia m.in. do kierowania rowerem, motorowerem lub pojazdem zaprzęgowym od osoby, która ukończyła 18 lat. Jeżeli więc nie wymaga się uprawnień do kierowania rowerem, to tym samym nie można również wymagać weryfikacji tych uprawnień w drodze kierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Nie można bowiem żądać weryfikacji uprawnień, których zgodnie z prawem posiadanie nie jest wymagane. Zdaniem organu, należy uznać, że adresatami art. 122 ust. 1 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym mogą być jedynie osoby, od których do kierowania pojazdami wymaga się posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do kierowania tymi pojazdami. Nie są zatem nimi osoby, od których się ich nie wymaga, w tym kierujący rowerem. W ocenie Starosty, niezgłoszenie się strony przedmiotowego postępowania na badanie lekarskie nie może z tego tytułu skutkować dla niej żadną sankcją administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdziło nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialnoprawną do rozpoznania przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1960 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zgodnie z art. 122 ust. 1 ww. ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlegają podmioty wymienione w pkt 1-6, w tym w punkcie 3 lit. b - na podstawie którego strona została skierowana na badanie lekarskie - tj. kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Organ stwierdził, iż w wyniku skargi wniesionej przez Prokuratora Rejonowego na decyzję SKO w C. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 89/09 zajął odmienne stanowisko od stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., poparte przez Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem Sądu, uregulowania ustawowe zawarte w art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz przepis art. 2 pkt 31 ustawy prowadzą do jednoznacznego wniosku, że badaniu lekarskiemu, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, podlega każdy skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego (Policja, Inspekcja Drogowa dla wykonujących transport drogowy) kto prowadzi pojazd – a więc również rower – w stanie nietrzeźwości. Organ podał, iż S. G. nie stawił się na badanie w wyznaczonym terminie. Z uzasadnienia ww. wyroku WSA w Warszawie wynika, że taka okoliczność stanowi podstawę do cofnięcia stronie postępowania uprawnienia do kierowania pojazdami i wyłącznie ten fakt może być podstawą utraty uprawnień, nie zaś prowadzenie roweru w stanie nietrzeźwym. Stosownie bowiem do treści art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 1-3. Zdaniem organu, stwierdzenie niepoddania się skarżącego badaniu lekarskiemu zobowiązuje właściwy organ, w tym przypadku Starostę Z., do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia posiadanego przez zainteresowanego uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Zdaniem organu, wydanie decyzji przez Starostę Z. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2010 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji własnej z dnia [...] maja 2010 r. Podał, iż S. G. nie stawił się na badania w wyznaczonym terminie, a więc – w uwzględnieniu poglądu zawartego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 89/09 – okoliczność ta stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W ocenie organu, wydanie przez Starostę Z. decyzji o umorzeniu postępowania stanowiło rażące naruszenie prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. G., zarzucając naruszenie art. 7, art. 78 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie przedstawionych przez skarżącego dowodów: zaświadczenia wydanego przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, odpisu wyroku Sądu Rejonowego w M., odpisu protokołu rozprawy głównej, odpisu prośby skarżącego w zakresie wymiaru kary, zaświadczeń lekarskich dotyczących stanu zdrowia matki skarżącego – pomimo tego, że dowody te dotyczą istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy trybu i terminu odbycia badania lekarskiego w [...] Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy oraz motywów wyłączenia przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. Skarżący zarzucił podjęcie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2010 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona chociażby jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym nie mogą być one interpretowane rozszerzająco. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż przesłankę wydania zaskarżonej decyzji stanowiło stwierdzenie, że uregulowania ustawowe zawarte w art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1970 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz w przepisie art. 2 pkt 31 ww. ustawy prowadzą do jednoznacznego wniosku, że badaniu lekarskiemu, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy podlega każdy skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, kto prowadzi pojazd – a więc również rower – w stanie nietrzeźwości. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 31 ustawy, przez pojazd należy rozumieć "środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane". Ponieważ przepis ten nie wymienia wprost roweru jako pojazdu, interpretacja art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 2 pkt 31 cytowanej ustawy nie jest jednoznaczna. Gdyby przyjąć - jak wskazał Starosta Z. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2008 r. kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - iż regulacją art. 122 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym zostały objęte jedynie osoby ubiegające się i posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, czyli prawo jazdy określonej kategorii, to tym samym w sytuacji braku wymogu posiadania uprawnień do kierowania rowerem - stosownie do art. 87 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym - nie można by również wymagać weryfikacji tych uprawnień w drodze kierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Rozumienie art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 20 czerwca 1970 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), które przyjął organ stwierdzając nieważność decyzji, wynika zatem z interpretacji tego przepisu, a nie wprost z jego treści. Ponieważ interpretacja przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem podniesiono na wstępie, rażące naruszeniem prawa występuje wyłącznie wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (wyrok NSA w Katowicach z dnia 9 marca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 1582/98, Lex nr 42914). Stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 89/09 - na które powołał się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji - nie jest wiążące w niniejszej sprawie, lecz należy je potraktować jako pogląd prezentowany w orzecznictwie. Wyjaśnić należy, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne (w którym orzeczenie to zostało wydane), postępowanie administracyjne (w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne), przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne (wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 495/09, Lex nr 597641). Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie (wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I FSK 714/09, Lex nr 594179; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt I FSK 614/09, Lex nr 594096). A zatem, brak jest podstaw do uznania, iż ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 89/09 powinna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie jest to bowiem ocena, która byłaby wiążąca na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie dotyczy postępowania prowadzonego w zakresie przedmiotowej sprawy. Ponadto, nie można również mówić o związaniu powyższym wyrokiem na mocy art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim rozstrzyga on określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 104/05, Lex nr 183637). Należy zauważyć, iż decyzja uchylona przez Sąd wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 89/09 nie była wydana w trybie nadzwyczajnym, lecz w trybie zwykłym. Zawarte w ww. wyroku stanowisko Sądu nie dotyczyło kwestii rażącego naruszenia prawa w związku z uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami i umorzeniem postępowania organu pierwszej instancji, prowadzonego na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Z tego względu, stanowisko to nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.