VII SA/Wa 2544/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi T I na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazał T I rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku usługowego – bar gastronomiczny "[...]" o konstrukcji drewnianej i wymiarach zew. 33,0 m x 7,0 m, położonego na terenie działek o nr. ew. [...]i [...] przy [...] w [...] , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że T I w okresie od września 2006r do września 2007r wybudował samowolnie przedmiotowy obiekt budowlany, który usytuował bezpośrednio na koronie wału przeciwpowodziowego od strony zalewowej i w odległości około 10 m od krawędzi drogi krajowej nr [...], na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz działki oznaczonej nr ew. [...] będącej we władaniu Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...]. Z oświadczenia D W – przedstawiciela Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] ( zarządcy działki nr [...] ) wynika, że nie wyrażał zgody na pobudowanie przedmiotowego obiektu. Obiekt został wybudowany jako zewnętrzna obudowa budynku gastronomicznego, który w trakcie prac budowlanych został rozebrany. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r dla tego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Poza tym Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku o funkcji hotelowo-gastronomicznej (część hotelowa o wysokości 3 kondygnacji, część gastronomiczna o wysokości 2 kondygnacji) wraz z miejscami parkingowymi dla samochodów osobowych i autokarów na terenie działki o nr ew. [...] w mieście [...], przy [...] (obręb geodezyjny [...]). Jednocześnie organ wskazał, że wykonana inwestycja jest sprzeczna z przepisami art. 82 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo wodne, który stanowi, iż na obszarach bezpośrednio zagrożonych powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, tymczasem budynek jest położony na koronie wału przeciwpowodziowego, więc w strefie bezpośrednio zagrożonej powodzią. Nie było zatem podstaw do wszczynania procedury legalizacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania T I decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując się na ustalenia poczynione w trakcie uzupełniającego postępowania dowodowego wskazał, że działki o nr [...] i [...] nie istnieją, a zgodnie z pismem Urzędu Miasta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2009r teren objęty samowolą budowlaną stanowią działki [...],[...]i [...]. Władającym działką nr [...] jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy [...] , właścicielem działki nr [...] jest Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...] . Nie został natomiast ustalony właściciel działki [...], co zdaniem organu odwoławczego uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie postępowania i tym samym uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W wyniku wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T I zapadł wyrok z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2117/09, uchylający decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. nr [...] z dnia [...] września 2009r z powodu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał T I rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku usługowego – bar gastronomiczny "[...]" o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewn. 33,0 m x 7,0 m, położonego na terenie działek nr ew. [...],[...] oraz [...] przy [...] w [...] , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że nakaz rozbiórki odpowiada prawu i tylko z uwagi na błędne określenia nieruchomości na których usytuowany jest budynek należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie w tym zakresie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T I. Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 971/11, Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., wskazując na konieczność ustalenia daty powstania pierwotnego budynku, który jak wynika z wyjaśnień inwestora powstał w 1994r także bez pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu "wyjaśnienia wymaga proces inwestycyjny, należy ustalić kiedy powstał budynek pierwotny, czy i w jakim zakresie został rozebrany w szczególności, czy pozostały jego elementy wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli w roku 2007". Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że pomimo wszczęcia procedury z art. 136 k.p.a. ustaleń powyższych nie udało się dokonać dlatego sprawę powinien wyjaśnić organ pierwszej instancji w ramach przesłuchania stron pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1359/12, oddalił skargę T I na wyżej opisane rozstrzygnięcie. Następnie w związku ze skargą kasacyjną T I Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 297/13, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Ponownie rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy biorąc pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że budowa budynku usługowego – bar gastronomiczny "[...]" o konstrukcji drewnianej i wymiarach zew. 33,0 m x 7,0 m, położonego na terenie działek nr ew. [...],[...] oraz [...] przy [...] w [...] została zakończona po 1 stycznia 1995r. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy budynku usługowego, a zakres prac budowlanych przeprowadzonych w latach 2006- 2007 świadczy o budowie nowego obiektu. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego, który w ust. 2 przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowana budowa nie spełnia przesłanek umożliwiających jej legalizację. Z pisma Urzędu Miasta Gminy w [...], wynika , że dla tego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Poza tym Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku o funkcji hotelowo-gastronomicznej (część hotelowa o wysokości 3 kondygnacji, część gastronomiczna o wysokości 2 kondygnacji) wraz z miejscami parkingowymi dla samochodów osobowych i autokarów na terenie działki o nr ew. [...] w mieście [...], przy [...] (obręb geodezyjny [...]). Jednocześnie organ wskazał, że wykonana inwestycja narusza warunki techniczno-budowlane i jest sprzeczna z przepisami art. 82 ust. 2 pkt ustawy – Prawo wodne, który stanowi, iż na obszarach bezpośrednio zagrożonych powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Tymczasem budynek jest położony na koronie wału przeciwpowodziowego i w odległości 9,80 m od krawędzi drogi krajowej. Nie było zatem podstaw do wszczynania procedury legalizacyjnej. Organ podniósł, że w decyzji [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. błędnie wskazano numery działek, na której wykonana jest sporna inwestycja. Na skutek uzupełniającego postępowania dowodowego organ powiatowy ustalił, że teren objęty samowolą budowlaną stanowią działki o nr. ew. [...],[...] i [...]. Z przesłanego przez Urząd Miasta i Gminy w [...] wypisu z rejestru gruntów wynika, że władającym działką o nr ew. [...] jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Brała ona czynny udział w niniejszej sprawie, tj. została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie samowolne budowy budynku usługowego "[...]" oraz otrzymała decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki o nr ewid. [...] jest Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w [...], zaś władającym działką o nr ewid. [...] jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, które to podmioty również brały czynny udział w przedmiotowym postępowaniu. Art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ponieważ w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, nakaz rozbiórki został skierowany do T I Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł T I. Podkreślił, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt VII SA/Wa 971/11 sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego przedwcześnie zastosowały do rozpoznania sprawy art. 48 Prawa budowlanego co zdaniem skarżącego, przesądza o niedopuszczalności zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego do rozpoznania sprawy. Tymczasem zaskarżona decyzja jest tożsama z decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., przez co dotknięta jest, w jego ocenie, kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy podkreślić, iż w sprawie budowy budynku usługowego – baru gastronomicznego "[...]" wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 297/13, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm ). Z oceny tej wynika, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, o ile dotyczy naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Wystarczy bowiem zgromadzony dotychczas materiał dowodowy poddać ocenie, ustalić stan faktyczny i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura protokołów oględzin, w szczególności zawartych oświadczeń skarżącego pozwala na ustalenie zarówno daty " starej" samowoli jak i zakresu robót wykonanych bez pozwolenia na budowę w latach 2006-2007. W zakresie " starej" samowoli Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący wymienił decyzję z dnia [...] kwietnia 1995r o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tymczasowego pawilonu gastronomicznego na maks. 3 lata jako tę, która miała stanowić o budowie w 1994r. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że samowola " stara" wbudowana w kolejną samowolę w taki sposób, że nie da się jej wyodrębnić ( jak to określił skarżący – "stary" budynek został wchłonięty), stanowi w całości samowolę, której data w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości ( lata 2006-2007 ). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując odwołanie T I prawidłowo zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i podjął decyzję merytoryczną nakazując rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, wybudowanego samowolnie w latach 2006-2007. Organ trafnie zastosował przepis art. 48 ust 1 Prawa budowlanego przyjmując, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane zakwalifikować należy jako budowę nowego obiektu, która zgodnie z art. 28 ust 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego w zakresie braku możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest także prawidłowa. Z pisma Urzędu Miasta Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika, że dla tego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Przedmiotowy obiekt budowlany został usytuowany bezpośrednio na koronie wału przeciwpowodziowego od strony zalewowej i w odległości około 10 m od krawędzi drogi krajowej nr [...]. Takie usytuowanie narusza warunki techniczno-budowlane, a także przepisy szczególne art. 82 ust 2 pkt 1 i 3 ustawy- Prawo wodne i art. 43 ustawy o drogach publicznych. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skarżącego dotyczący zignorowania oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt VII SA/Wa 971/11 jest nietrafny. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że " samowola "stara" wbudowana w kolejną samowolę w taki sposób, że nie da się jej wyodrębnić (jak to określił skarżący – "stary" budynek został wchłonięty), stanowi w całości samowolę, której data w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości (lata 2006-2007)". W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).