VII SA/Wa 2562/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy: Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Pani W. G. na postanowienie [...] WINB z dnia [...].06.2015r., znak: [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż [...] WINB postanowieniem z dnia [...].06.2015r., znak: [...] działając w trybie art. 113 § 2 kpa odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...].05.2015r., znak: [...]. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Pani W. G. reprezentowana przez Panią E. G., składając w ustawowym terminie zażalenie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym GINB w pierwszej kolejności wskazał, iż stosownie do art. 113 § 2 kpa, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Przedmiotem postanowienia wydawanego w trybie 113 § 2 kpa jest wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone wspomnianym przepisem pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości, co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Przepis ten nie stanowi instrumentu, który mógłby prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, bądź powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie nie służy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji. Celem instytucji wyjaśnienia jest usunięcie niejasności, co do treści decyzji, przede wszystkim wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik Skarżącej wniosła o dokonanie, na podstawie art. 113 § 2 kpa, wykładni decyzji [...] WINB z dnia [...].05.2015r., w pkt. 1 uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia [...].02.2015r., nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w pkt. 2 uchylającej postanowienie PINB w [...] z dnia [...].01.2015r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy". W piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji. Wydaje się jednak, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji (A. Wróbel, Komentarz do art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2015). Organ odwoławczy podkreślił, że w trybie art. 113 § 2 kpa nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać jej do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008r., sygn. akt II GSK 211/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2010r., sygn. akt II SA/Gd 603/09; wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1226/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia §3 września 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1035/08), ani też osiągnąć jej poprawienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 215/07). Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008r., sygn. Ikt IlfFSK 594/07), zaś instytucja uregulowana w art. 113 § 2 kpa nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2007r., sygn. akt VI SA/Wa J577/07). Nie mieści się w ramach wykładni także wyjaśnienie powodów zajętego w sprawie merytorycznego stanowiska, samo zaś wyjaśnienie nie może zmierzać do polemiki ze stanowiskiem organu w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007r., (sygn. akt VI SA/Wa 637/07). W świetle powyższych rozważań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...].06.2015r., słusznie odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...].05.2015r., znak: [...], ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w przedmiotowej decyzji jest jasne i nie budzi wątpliwości. Poza zakresem stosowania art. 113 § 2 Kpa pozostaje prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie ww. postanowienia mieści się w zakresie informacji udzielanej na podstawie art. 9 kpa odnośnie kwestionowanych przez stronę ustaleń faktycznych przyjętych jako podstawa wydanej decyzji. Jednocześnie wskazano, że podnoszone przez pełnomocnika Skarżącej argumenty nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Istotą wniosku Pani W. G. reprezentowanej przez Panią E. G. były kwestie dotyczące ustaleń faktycznych zawartych w rozstrzygnięciu organu wojewódzkiego z dnia [...].05.2015r., tj. aspektów cywilnoprawnych dotyczących zasiedzenia, w kontekście uchylenia postanowienia PINB w [...] z dnia [...].01.2015r., nr [...],[...], odmawiającego zawieszenia prowadzonego przed organem powiatowym postępowania administracyjnego. Podnoszone kwestie wykraczały poza granice wyznaczone treścią art. 113 § 2 kpa a zatem zdaniem organu II instancji, musiały skutkować negatywnym rozpatrzeniem złożonego wniosku. Wskazano również, że błędna treść podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z dnia [...].05.2015r., na co wskazuje pełnomocnik Skarżącej, nie może być przedmiotem wyjaśnienia treści uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu. Ustalenia faktyczne, przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybach kontroli nadzwyczajnej zewnętrznej (skarga do sądu) oraz wewnętrznej (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji), których uruchomienie zależy od spełnienia prawem przewidzianych przesłanek. W procesie rektyfikacji należy mieć na uwadze treść decyzji, nie zaś całokształt materiału zgromadzonego w aktach sprawy albowiem odmienne podejście prowadziłoby do wydania ponownego rozstrzygnięcia (vide: wyrok WSA w Warszawie z 15.03,2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2594/12). W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie [...] WINB z dnia [...].06.2015r., odpowiada prawu i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. G.. W skardze W. G. podniosła zastrzeżenia co do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w jej sprawie, a w szczególności wpływu postępowania o zasiedzenie prowadzonego przed sądem powszechnym na treść rozstrzygnięcia w jej sprawie. Wskazała, że co do zasady zgadza się z treścią decyzji uchylającej postanowienie PINB w [...] z dnia [...].01.2015r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Niemniej w uzasadnieniu tejże decyzji znajduje zapisy sprzeczne z tym rozstrzygnięciem wskazujące na zalecenia organu II instancji dalszego prowadzenia postępowania. W jej ocenie jest do ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią decyzji a jej uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem zainicjowanego wnioskiem Skarżącej postępowania administracyjnego było wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji [...] WINB z dnia [...].05.2015r., w pkt. 1 uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia [...].02.2015r., nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w pkt. 2 uchylającej postanowienie PINB w [...] z dnia [...].01.2015r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W ocenie Skarżącej treść wskazanej wyżej decyzji jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Na wstępie należy wskazać, że podnoszony przez W. G. zarzut jest słuszny. Analiza treści decyzji w zakresie pkt. 2 i uzasadnienia wskazuje, że organ argumentował inne rozstrzygnięcie. Niemniej wskazać należy, iż zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też, jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej - osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia. Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (zob. m.in. wyroki NSA z 16 czerwca 1997 r. I SA/Ka 1612/96 i z dnia 24 czerwca 2008 r. II GSK 211/08 - Lex 493163, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r. VI SA/Wa 456/07 - Lex 315159 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Po 763/08). W świetle powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Trzeba nadto stwierdzić, że zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. W zakresie ustaleń organu wyjaśniającego leżało stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób nie pozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienia w sposób, który prowadził do różnych wykluczających się wyników wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK. 1298/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego w zakresie sentencji nie jest niejednoznaczna, ani też nie zawiera jakiejkolwiek zawiłości, która mogłaby utrudnić ustalenie sensu rozstrzygnięcia, a więc [...] WINB nie miał obowiązku dokonania jej wykładni. Organ mógł zatem i powinien odmówić Skarżącej wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Rację należy przyznać organowi II instancji, że podniesiona przez skarżącą kwestia rozbieżności pomiędzy treścią decyzji a jej uzasadnieniem nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Słusznie organ wskazuje, że niezależnie od wadliwości podnoszonej przez Skarżącą treścią decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2015r., jest uchylenie decyzji PINB w [...] z dnia [...].02.2015r., nr [...] i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz uchylenie postanowienia PINB w [...] z dnia [...].01.2015r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Przy czym treść skarżonego rozstrzygnięcia winna rozwiać wątpliwości Skarżącej co do treści decyzji. Mając powyższe na uwadze i uznając zarzuty skargi za chybione Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.