VII SA/Wa 257/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal asesor WSA Marcin Maszczyński po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. W. i T. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2024 r. znak: DOR.7101.213.2024.KPI w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB, "organ odwoławczy") organ, GINB) postanowieniem z 12 listopada 2024 r znak: DOR.7101.213.2024.KPI, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia B. W. i T. W. ( dalej: "skarżący" , "inwestorzy", "wnioskodawcy"), na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", Organ wojewódzki", "organ I instancji") z 29 sierpnia 2024 r., nr 762/2024, znak: WOB.771.1.10.2020.MULE, odmawiające wznowienia na wniosek inwestorów postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. nr [...] z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r. MWINB, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z [...] kwietnia 2011 r., nakazującą skarżącym rozbiórkę muru oporowego, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] K. o wysokości około 0,90 m do 1,10 m w granicy działek nr [...] i [...] obr. [...] K.oraz o wysokości około 0,40 m do 1,0 m w granicy działek nr [...] i [...] obr. [...] K. przy ul. [...] w K. - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1426/11, oddalił skargę inwestorów na decyzję MWINB z 30 czerwca 2011 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1801/12, oddalił złożoną przez inwestorów skargę kasacyjną. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 29 sierpnia 2024 r., nr 762/2024, po rozpatrzeniu wniosku inwestorów, odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organu wojewódzkiego z 30 czerwca 2011 r. Z postanowieniem MWINB z 29 sierpnia 2024 r. nie zgodzili się skarżący, wnosząc zażalenie. Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz treścią środka zaskarżenia, organ odwoławczy skarżonym postanowieniem z 12 listopada 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, GINB wskazał, że skarżący we wniosku z 5 grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Małopolskiego WINB z [...] czerwca 2011 r., wskazali jako podstawę wznowienia art. 145 § pkt 5 k.p.a. i powołali się na opracowanie z 11 listopada 2020 r. pod nazwą "Ekspertyza techniczna dotycząca poprawności rozwiązania budowlanego konstrukcji ogrodzenia posesji nr ewid. [...] obr. [...] [...] przy ulicy [...] w K.", sporządzone przez dr inż. W. B. jako nową okoliczność faktyczną i nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy przypomniał, że wnioskodawcy we wniosku podnieśli, że "jak wskazuje treść przywołanej wyżej ekspertyzy technicznej, już w dniu wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego istniała okoliczność faktyczna świadcząca o tym, iż konstrukcja przez nas wzniesiona nigdy nie była murem oporowym, a jedynie zwykłym ogrodzeniem, co w sposób jednoznaczny przesądza, iż nigdy nie powinna zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia z uwagi na brak pozwolenia na budowę. Jednocześnie okoliczność ta nie była znana organowi wydającemu decyzję, bowiem gdyby organ miał wiedzę, iż budowla jest jedynie ogrodzeniem, a nie murem oporowym, z pewnością nie wydałby decyzji nakazującej jego rozbiórkę z uwagi na brak stosownego pozwolenia na budowę". Za nowe okoliczności wnioskodawcy uznali to, że obiekt budowlany podlegający rozbiórce nie jest murem oporowym, ale ogrodzeniem. Zdaniem GINB, wszelkie opracowania sporządzone po wydaniu ostatecznej decyzji nie mogą być uznane za "nowy dowód", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Ekspertyza techniczna z 11 listopada 2020 r. nie istniała w dniu wydania decyzji Małopolskiego WINB z 30 czerwca 2011 r., a więc w związku z tym nie może zostać uznana za nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w takiej sytuacji sama ekspertyza nie stanowi nowego dowodu w sprawie, ale fakty i twierdzenia zawarte w takiej ekspertyzie mogą zostać uznane za nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wnioskach końcowych ekspertyzy stwierdzono m.in., że "Przeprowadzone oględziny oraz rozpoznanie ukształtowania i stanu technicznego konstrukcji wyremontowanego ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] oraz nr ewid. [...] i [...] obrębu [...] [...] przy ulicy [...] w K. dają podstawę do przedstawienia następujących wniosków: (...) 2. Belka podwalinowa została zaprojektowana i wykonana jako element betonowy, przewidziany tylko do przenoszenia obciążeń pionowych. Sposób jego ukształtowania świadczy, iż belka ta nie była przewidziana do pracy jako konstrukcja oporowa (mur oporowy)". Zdaniem GINB, z powyższego wynika zatem, że konstrukcja betonowa nie była przewidziana do pełnienia funkcji oporowej. Skarżący powoływali się na okoliczność, że sporny obiekt budowlany nie jest murem oporowym, ale stanowi ogrodzenie, już przed złożeniem wniosku z 5 grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy przypomniał, że wnioskodawcy w zażaleniu z 9 czerwca 2009 r. na postanowienie PINB w K. Powiat G. z [...] maja 2009 r., w przedmiocie nałożenia na nich obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych oraz inwentaryzacji geodezyjnej muru oporowego, wskazali, że "ogrodzenie metalowe na podmurówce powstało w miejsce istniejącego dotychczas ogrodzenia, które zostało zdemontowane w związku z jego złym stanem technicznym, które to ogrodzenie trudno zakwalifikować jako mur oporowy w rozumieniu przedstawionym przez organ administracji". GINB zaznaczył także, że skarżący w skardze z 30 lipca 2011 r. złożonej do WSA w Krakowie na decyzję Małopolskiego WINB z [...] czerwca 2011 r., wskazali, że "Zaskarżonej decyzji zarzucam: (...) dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego sprowadzającego się do wadliwego zakwalifikowania zwykłego ogrodzenia tj. siatki metalowej zamontowanej na słupkach metalowych w betonowej podmurówce w granicy działki [...], jako muru oporowego". Zdaniem GINB, z powyższego wynika, że nie można uznać, że został przez wnioskodawców zachowany termin 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się oni o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazanej we wniosku z 5 grudnia 2020 r. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że Małopolski WINB postanowieniem z 29 sierpnia 2024 r. po rozpatrzeniu wniosku skarżących, zasadnie odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organu wojewódzkiego z [...] czerwca 2011 r. Organ zaznaczył, że zarzuty i argumenty podniesione przez stronę skarżących w zażaleniu sprowadzają się głównie do podważenia decyzji Małopolskiego WINB z [...] czerwca 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB w K. Powiat G. z [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki muru oporowego. Strona skarżąca wskazała, że wadliwie został ustalony stan faktyczny, jak również, że wybudowano ogrodzenie, a nie mur oporowy. Przedmiotem postępowania było zbadanie zasadności odmowy wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne w niniejszym postępowaniu badanie zasadności nałożenia na skarżących obowiązku rozbiórki. Ponadto w zażaleniu wskazano, że ekspertyza techniczna, na którą powołali się skarżący, została sporządzona w dniu 11 listopada 2020 r., a więc został zachowany miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący wystąpili z wnioskiem z 5 grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania. Organ wyjaśnił, że ekspertyza techniczna nie stanowi nowego dowodu w sprawie, ale twierdzenia w niej zawarte mogą stanowić nowe okoliczności. W takim przypadku termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania musi być liczony od dnia, w którym strony dowiedziały się o samej okoliczności, a nie od dnia, w którym sporządzona została ekspertyza. Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2024 r., znak: DOR.7101.213.2024.KPI. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, iż nowa okoliczność w sprawie powinna zostać potwierdzona dowodem, który powstał przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie, podczas gdy moment powstania dowodu pozostaje nieistotny dla postępowania, o ile odnosi się on do istnienia danej okoliczności w czasie wydania decyzji ostatecznej, a okoliczność ta nie była znana organowi, który wydał decyzję, - art. 148 § 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie tj. przyjęcie, iż podnoszone przez skarżących okoliczności - w szczególności wypływające z ekspertyzy technicznej - były powoływane przez skarżących również w 2009 i 2011 r., co powoduje, iż skarżący nie zachowali ustawowego terminu jednego miesiąca, od dnia w którym dowiedzieli się oni o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., podczas gdy okoliczności, które zostały powołane, jako podstawa wniosku o wznowienie skarżących pojawiły się w postępowaniu po raz pierwszy, skarżący dowiedzieli się o nich dzięki przeprowadzeniu ekspertyzy technicznej z dnia 11 listopada 2020 r., a wniosek o wznowienie został złożony 5 grudnia 2020 r., co pozwala jednoznacznie na uznanie, iż termin wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany. Wobec powyższego wniesiono o uwzględnienie skargi w całości oraz: - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 12 listopada 2024 r., znak: DOR.7101.213.2024.KPI wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2024 r., nr 762/2024; - zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżonym postanowieniem organ naruszył art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż nowa okoliczność w sprawie powinna zostać potwierdzona dowodem, który powstał przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie, podczas gdy moment powstania dowodu pozostaje nieistotny dla postępowania, o ile odnosi się on do istnienia danej okoliczności w czasie wydania decyzji ostatecznej, a okoliczność ta nie była znana organowi, który wydał decyzję. Jak wskazuje organ, dołączona przez skarżących ekspertyza techniczna z 11 listopada 2020 r. nie istniała w dniu wydania decyzji Małopolskiego WINB z [...] czerwca 2011 r. nie mogłaby zostać uznana za dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Co więcej, organ uznał, iż podnoszone przez skarżących twierdzenia dotycząc de facto podważania ustalonego stanu faktycznego, a nie wiążą się z nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami, które to twierdzenia należy uznać w całości za bezzasadne. Skarżący zgodzili się ze stanowiskiem, że błędna kwalifikacja prawna stanu faktycznego nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, jednakże błędne ustalenie stanu faktycznego może już uzasadniać wznowienie postępowania. Odkrycie nowych dowodów może prowadzić nie tylko do wykazania nowych faktów, ale również do zmiany oceny już ustalonych okoliczności - co powinno zostać uwzględnione w tej sprawie. Dlatego też nie można przyjąć, że człon pierwszy – "nowe okoliczności faktyczne", konsumuje człon drugi – "nowe dowody". Podniesiono, że jeżeli z treści przedstawionego dowodu wynika okoliczność, która trwała już w momencie wydawania decyzji, to sporządzenie dokumentu potwierdzającego tę okoliczność w późniejszym terminie nie powoduje automatycznej niemożliwości uznania go za nową okoliczność w sprawie, co przyjmuje organ w swoich rozważaniach. Wskazano, że jak wynika z toczących się i już zamkniętych postępowań, organy nadzoru budowlanego nie przyjmują tych faktów i okoliczności do wiadomości i je ignorują. Zdaniem skarżących narusza to ich odstawowe prawa konstytucyjne. Powoduje to konieczność wszczynania kolejnych postępowań celem wykazania absurdalności całości sprawy, gdzie jedna arbitralna ocena naoczna inspektora PINB (bez podparcia jakąkolwiek oceną techniczną czy też geodezyjną) jest podstawą do zajmowania przez organy nadzoru budowlanego - pomimo wykazania przez skarżących wadliwości tej naocznej oceny - takiego postępowania. Powoduje to też uznanie przez organy ich kompetencji w tym zakresie, pomimo iż ogrodzenia międzysąsiedzkie z mocy prawa są wyłączone z zakresu nadzoru ww. organów. Ponadto wskazano, że właściwe zakwalifikowanie wykonanej budowy jest kluczowe dla zastosowania odpowiedniego przepisu prawa materialnego, ponieważ to ono decyduje, czy konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W sprawie zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy ogrodzenie należy traktować jako mur oporowy, czy też jako ogrodzenie międzysąsiedzkie. Ta kwalifikacja ma nie tylko charakter prawotwórczy, ale również przesądza o konieczności podjęcia działań formalnoprawnych przed rozpoczęciem budowy. Okoliczność ta ma charakter obiektywny, co potwierdza ekspertyza techniczna sporządzona przez dr. inż. W. B., rzeczoznawcę budowlanego z odpowiednimi kwalifikacjami w zakresie konstrukcji budowlanych. Ekspertyza ta opiera się między innymi na badaniach georadarowych, co nadaje jej wysoki poziom obiektywizmu. Mimo to, wyniki tych badań i oględzin, choć rzetelne, nie były znane organowi w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z dnia [...] kwietnia 2011 r., co podważa poprawność tej decyzji. Podkreślono, że co istotne, wskazywana przez skarżących nowa okoliczność istniała już w momencie wydawania decyzji. Ekspertyza, choć sporządzona później, jasno wykazuje, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Ustalono m.in., że zastosowana belka podwalinowa nie była projektowana ani wykorzystywana jako konstrukcja oporowa, co potwierdzono także w kontrolach przeprowadzonych przez PINB. Tym samym późniejsze opracowanie ekspertyzy nie wyklucza uznania tych twierdzeń za nowe i istotne dla sprawy. Co więcej Ekspertyza techniczna, sporządzona przez inż. W. B., wprowadziła do sprawy nowe okoliczności, które wcześniej nie były podnoszone. Skarżący, nie dysponując ani specjalistyczną wiedzą, ani odpowiednim sprzętem, nie mogli sami zidentyfikować takich kwestii jak charakterystyka belki podwalinowej, która - jak wskazuje ekspertyza - nie została zaprojektowana do pracy jako konstrukcja oporowa. W związku z tym nie można utożsamiać ich wcześniejszych twierdzeń o budowie ogrodzenia (zastąpienie starego ogrodzenia nowym na tej samej podmurówce) z wnioskami wynikającymi z ekspertyzy. Skarżący zaznaczyli, że nie posiadają specjalistycznej wiedzy budowlanej, w szczególności w zakresie charakterystyki murów oporowych. Organ w uzasadnieniu przyznał, że w latach 2009 i 2011 skarżący nie wskazywali w sposób fachowy cech ogrodzenia, ograniczając się do opisu, iż zostało ono wzniesione na podmurówce w miejscu wcześniejszego ogrodzenia. Takie stwierdzenia stanowiły jedynie relację na temat okoliczności budowy, a nie fachową analizę. Z tych powodów skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu, jakoby skarżący nie zachowali miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. Ekspertyza techniczna, będąca podstawą wznowienia, została sporządzona 11 listopada 2020 r., a wniosek o wznowienie postępowania wpłynął 5 grudnia 2020 r., czyli 24 dni później. Tym samym skarżący działali zgodnie z wymaganym terminem. Nie można także zaakceptować interpretacji organu, że wcześniejsze błędne ustalenia stanu faktycznego przez skarżących wpływają na bieg terminu. Taka wykładnia nie tylko narusza przepisy prawa, ale również stoi w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego. Skarżący, jako osoby bez specjalistycznej wiedzy, nie mogli fachowo wskazać okoliczności, które dopiero dzięki ekspertyzie stały się jasne. Uwzględniając powyższe, skarżący stwierdzili, że organ błędnie uznał, iż wniosek skarżących o wznowienie postępowania nie spełnia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Chociaż ekspertyza techniczna została sporządzona dopiero w 2020 r. i nie istniała w chwili wydania decyzji Małopolskiego WINB z dnia [...] czerwca 2011 r., nie oznacza to, że okoliczności w niej zawarte nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania. Co więcej, skarżący zachowali termin wynikający z art. 148 § 1 K.p.a., ponieważ o ujawnionych w ekspertyzie okolicznościach dowiedzieli się dopiero z jej treści. Wątpliwości zgłaszane wcześniej przez skarżących, dotyczące statusu i okoliczności powstania, obiektu, nie mogą być utożsamiane z okolicznościami technicznymi ujawnionymi w ekspertyzie. Zatem nie można twierdzić, że zostały one podniesione już wcześniej. Istotnym faktem pozostaje również to, że całe postępowanie prowadzone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego od 2009 r. było obarczone istotną wadą prawną. Wada ta wynikała z wszczęcia procedury legalizacyjnej dotyczącej obiektu znajdującego się na działkach [...] i [...] (faktycznie istniejącego do dnia dzisiejszego), które to działki nie stanowią własności skarżących, a wskazany obiekt nie został wybudowany przez skarżących. Pomimo jasnych wyjaśnień skarżących, że nie są właścicielami tych działek i nie mogą przedstawić i dokumentów z nimi związanych, PINB kontynuował postępowanie, ignorując te zarzuty. Ta pomyłka była do tej pory całkowicie ignorowana i przemilczana przez PINB. Stanowisko skarżących jest jasne jako słabsza strona postępowania przed organami państwowymi, jednostka jakim jest obywatel - winien otrzymać ochronę ze strony Państwa poprzez anulowanie całego wadliwego postępowania - wycofując z obrotu prawnego wydane decyzje - na skutek wadliwego postępowania administracyjnego. Postępowanie to skutkowało kolejnymi naruszeniami prawa, w tym brakiem przekazania dokumentacji przez PINB do WINB, co było obowiązkiem wynikającym z art. 65 § 1 k.p.a. Rażące naruszenia przepisów zostały szeroko opisane we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 5 grudnia 2020 r. oraz w zażaleniu z dnia 20 września 2024 r. W ocenie skarżących, decyzje wydane w wyniku postępowania obarczonego tak poważnymi naruszeniami prawa, w tym pierwotną wadą prawną, powinny zostać uchylone lub zmienione, aby wyeliminować je z obrotu prawnego. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie stan faktyczny nie był znany organom obu instancji. Co więcej, organy nie podjęły żadnych działań mających na celu zgodne z prawem ustalenie stanu faktycznego. Wręcz przeciwnie - brak zainteresowania organów w ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego dodatkowo uzasadnia zarzuty podniesione przez skarżących w skardze. Co więcej Ekspertyza techniczna z dnia 11 listopada 2020 r. wskazuje na istotne nieprawidłowości w materiale dowodowym, na którym oparte zostały postanowienia w niniejszej sprawie, co budzi wątpliwości co do zgodności z prawem wydanych orzeczeń i uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jednak zaniechał działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego charakteru spornego obiektu, co doprowadziło do wydania decyzji opartej na błędnych lub niepełnych ustaleniach. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wznowienie postępowania jest możliwe, jeśli decyzja została oparta na dowodach lub faktach, które okazały się nieprawdziwe. Ekspertyza techniczna z dnia 11 listopada 2020 r. wskazuje na istotne nieprawidłowości w materiale dowodowym, co budzi wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej. Okoliczności ujawnione w ekspertyzie, w tym ukształtowanie belki podwalinowej i jej faktyczna funkcja, stanowią nowe informacje, które podważają wcześniejsze ustalenia organu. Ekspertyza techniczna, sporządzona przez biegłego inżyniera budownictwa przy użyciu zaawansowanych metod badawczych, takich jak technologia georadarowa, dostarczyła nowych informacji, wcześniej nieznanych organowi, które podważają wcześniejsze ustalenia dotyczące funkcji i charakteru belki podwalinowej. Nieprawdziwość dowodów lub faktów, na których oparto decyzję, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, ponieważ ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ, ignorując te nowe okoliczności, naruszył zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązek podejmowania działań niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co również świadczy o braku dochowania zasad proporcjonalności i staranności. W świetle ujawnionych dowodów oraz błędów w materiale dowodowym, decyzja wydana na tej podstawie wymaga wznowienia postępowania w celu jej zgodności z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Kwestionowane postanowienie wydane zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, a mianowicie w trybie wznowienia postępowania. Należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia postępowania i kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).  Oceniając formalne podstawy wznowienia postępowania organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 k.p.a. Podczas drugiego etapu tj. po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. i w jakim zakresie wadliwość postępowania wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe nie wyszło poza pierwszy ze wspomnianych etapów, ponieważ nie został przez skarżących zachowany termin określony w art.148 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zaznaczyć należy, że uchybienie terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma ten skutek, że postępowanie to nie może być wznowione. Okoliczność ta, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., skutkuje obowiązkiem wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przystąpienie do rozpoznawania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ww. ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. W przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego pomimo niedochowania przez wnioskodawcę ww. terminu, organ winien postępowanie to umorzyć (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 155/25, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podstawę wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją MWINB z [...] czerwca 2011 r. stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżący uzasadniając wniosek o wznowienie postepowania powołali się na treść opracowania pod nazwą: "Ekspertyza techniczna dotycząca poprawności rozwiązania budowlanego konstrukcji ogrodzenia posesji nr ewid. [...] obr. [...] [...] przy ulicy [...] w K.", sporządzonego przez dr inż. W. B. w dniu [...] listopada 2020 r., którego autor wskazał, że obiekt objęty rozbiórką nie stanowi muru oporowego lecz ogrodzenie. Zdaniem skarżących powyższe ustalenie wynikające z przedłożonej ekspertyzy, stanowi nową istotną okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, a jednocześnie nieznaną temu organowi. Gdyby bowiem organ miał wiedzę, że sporna budowla jest jedynie ogrodzeniem, a nie murem oporowym, nie wydałby decyzji nakazującej jego rozbiórkę z uwagi na brak stosownego pozwolenia na budowę. Sąd nie podziela powyższej argumentacji. Przedmiotowa ekspertyza z pewnością nie jest nowym dowodem w rozumieniu powyższego przepisu, ponieważ nie istniała w dacie wydania decyzji MWINB z dnia 30 czerwca 2011 r. Co do zasady natomiast, nowe okoliczności wynikające z ekspertyzy, mogą stanowić podstawę do wznowienia postepowania. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Ekspertyza, wydana po wykonaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być uznana za nowy dowód, stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania decyzji. Jeśli natomiast w ocenie strony żądającej wznowienia postępowania w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt wydania ekspertyzy, lecz co najwyżej fakty z ekspertyzy tej wynikające. Wbrew zarzutom zawartym w skardze, organy nie podnosiły, że ekspertyza stanowi dowód, który musiał istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, wskazały o wynikającej z ekspertyzy okoliczności a mianowicie błędnemu zdaniem skarżących zakwalifikowaniu spornej budowli jako muru oporowego zamiast zwykłego ogrodzenia, dowiedzieli się o wiele wcześniej niż w dacie wydania ekspertyzy. Ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, iż organ ich wcześniej po prostu nie analizował, bądź analizował, ale błędnie), mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję oraz stronie lub będąc znanymi stronie, zostać po raz pierwszy przez nią zgłoszone ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2509/18). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że wbrew zarzutom skargi o okoliczności będącej podstawą wniosku o wznowienie nie dowiedzieli się dopiero z ekspertyzy. Skarżący bowiem wielokrotnie przed wydaniem wspomnianej ekspertyzy, powoływali się na okoliczność, że będący przedmiotem postępowania administracyjnego obiekt budowlany nie jest murem oporowym, ale ogrodzeniem. W zażaleniu z dnia 9 czerwca 2009 r. na postanowienie PINB z dnia 22 maja 2009 r., znak: ROA.7355-30-34/08, skarżący podnosili, że "(...) ogrodzenie metalowe na podmurówce powstało w miejsce istniejącego dotychczas ogrodzenia, które zostało zdemontowane w związku z jego złym stanem technicznym, które to ogrodzenie trudno zakwalifikować jako mur oporowy w rozumieniu przedstawionym przez organ administracji." W odwołaniu od decyzji PINB z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] skarżący wskazali, że "(...) organ błędnie przyjął, aby ogrodzenie posadowione na betonowej murówce stanowiło konstrukcję oporową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, a co za tym idzie aby wymagało stosownego pozwolenia na budowę. Błędna ze strony organu kwalifikacja ogrodzenia na działce nr [...], jako budowli zdefiniowanej w cytowanej powyżej ustawie wynika przede wszystkim z niewłaściwej oceny funkcji jakiemu służyć ma wspomniane ogrodzenie, na betonowej podmurówce, oraz jego cech istotnych i charakterystycznych" W skardze do WSA w Krakowie na decyzję MWINB z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], skarżący zaskarżonej decyzji zarzucali: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., poprzez niewyczerpującą oraz niepoprzedzoną należycie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym analizę stanu faktycznego sprawy, wskutek czego dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego sprowadzającego się do wadliwego zakwalifikowania zwykłego ogrodzenia, tj. siatki metalowej zamontowanej na słupkach metalowych w betonowej podmurówce w granicy działki [...] , jako muru oporowego; Zarzucali nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a to : art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, iż ogrodzenie znajdujące w granicy działki skarżących nr [...] przy ul. [...] w K. stanowi konstrukcję oporową (mur oporowy) , a w konsekwencji budowlę w rozumieniu wskazanej ustawy; art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie treści art. 29 ust. 1 pkt 23 tejże ustawy, wskutek czego organ błędnie ustalił, iż ogrodzenie na działce skarżących winno zostać rozebrane jako wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1426/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę inwestorów na decyzję MWINB z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], wskazując między innymi, że w świetle zgromadzonych dowodów za wykazane należy uznać, że skarżący budując ogrodzenie działki, zlokalizowali jego elementy nie na podmurówce, lecz betonowym murze mającym pełnić konstrukcji oporowej, będącym budowlą, której budowa wymaga uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stwierdzić zatem należy, że we wspomnianych postępowaniach, skarżący podnosili okoliczność, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest murem oporowym, ale ogrodzeniem. Okoliczność ta wskazana została przez skarżących także w ich wniosku o wznowienie postępowania z 5 grudnia 2020 r., popartym wspomnianą wcześniej ekspertyzą przez dr inż. W. B. w dniu [...] listopada 2020 r. Skarżący zatem od dawna wiedzieli o okoliczności, która obecnie wskazali jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania i nie dowiedzieli się o niej z powyższej ekspertyzy i nie jest to okoliczność nowa, która "wyszła na jaw" dopiero po wydaniu wspomnianej ekspertyzy. Wskazać należy, że dowody i fakty muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Muszą więc stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. "Do nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy zaliczyć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3344/21). Mając na uwadze wiedzę skarżących o okoliczności będącej podstawą wniosku o wznowienie, organy słusznie uznały, że skarżący nie dochowali określonego w art. 148 § 1 k.p.a., 1 miesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedzieli się oni o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazanej we wniosku z 5 grudnia 2020 r. Datą wyznaczającą początek tego terminu nie była data sporządzenia ekspertyzy, a więc [...] listopada 2020 r., bowiem jak już wskazano okoliczność ta znana była skarżącym co najmniej od 2009 r. Termin wskazywany przez skarżących liczony od daty sporządzenia ekspertyzy, byłby zachowany tylko wtedy gdyby ekspertyza ta uznana została za nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ekspertyza ta nie może jednak stanowić nowego dowodu bo nie spełnia warunku istnienia w dacie wydania decyzji. Przedłożona przez skarżących ekspertyza nie wskazuje na błędne ustalenie stany faktycznego, lecz wskazuje na okoliczność wynikającą z dokonanej w ekspertyzie odmiennej oceny materiału dowodowego. Za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeśli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 260/24). Jak już wspomniano, skarżący wielokrotnie wskazywali na błędną kwalifikację obiektu objętego decyzją rozbiórkową i wbrew argumentacji podnoszonej w skardze nie usprawiedliwia to "konieczności wszczynania kolejnych postępowań celem wykazania absurdalności całości sprawy" opartych w istocie na tej samej podstawie. Należy wyraźnie podkreślić, że postępowanie wznowieniowe jako postępowanie nadzwyczajne nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ponieważ nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego, tym bardziej, że kwalifikacja spornej samowoli budowlanej oceniona została w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1426/11, Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne.