VII SA/Wa 2576/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S.O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z [...] września 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., art. 235¹ i art. 235² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), po rozpatrzeniu odwołania S. O., dalej również skarżący, od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u S. O. choroby zawodowej – zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje, wymienionej w pozycji 1 wykazu chorób zawodowych, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ przedstawił stan sprawy: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w dniu [...] kwietnia 1999 r. wydał decyzję znak sprawy: [...] o odmowie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej: ołowicy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Województwie [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. znak sprawy: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 733/00 odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia skargi na ww. decyzję. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P., po otrzymaniu w dniu [...] sierpnia 2003 r. zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej złożonego przez skarżącego, przeprowadził ponownie ocenę narażenia zawodowego i po otrzymaniu z [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w W. orzeczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], wydał w dniu [...] maja 2004 r. decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne - ołów lub jego związki. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. Skarga S. O. na ww. decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 184/05). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 08 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 358/06 oddalił skargę kasacyjną. Tym samym decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. stała się prawomocna. W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej podpisane przez S.O. dotyczące jednostki chorobowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne, wymienionej w pozycji 1 wykazu chorób zawodowych. W zgłoszeniu jako czynnik narażenia zawodowego, który wskazuje się jako przyczynę choroby zawodowej wymieniono ołów i jego związki. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, a następnie w związku z brakiem uwag stron co do prowadzonego postępowania, wydał w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u S. O. choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne, wymienionej w pozycji 1 wykazu chorób zawodowych. Od powyższej decyzji S.O. złożył odwołanie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wyjaśnił, że odwołanie S. O. podlegało rozpatrzeniu, ale uchylono zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z innych przyczyn niż podane przez niego w odwołaniu. Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. została wydana z naruszeniem art. 16 § 1 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W analizowanej sprawie bezspornym jest, że sprawa w przedmiocie podejrzenia u S. O. choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne, jak wykazano powyżej była już przedmiotem postępowania administracyjnego. Według oceny Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. po otrzymaniu w dniu [...] kwietnia 2014 r. kolejnego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u Pana S.O. postąpił prawidłowo wszczynając postępowanie w sprawie. Istotą wszczętego postępowania winno być jednak zbadanie, czy pomiędzy postępowaniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne - ołów lub jego związki, a nową sprawą zainicjowaną ww. zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej, zachodzi tożsamość. W analizowanej sprawie organ I instancji poczynił ustalenia: - podczas przesłuchania Pana S. O. w dniu [...] maja 2014 r. uzyskał wyjaśnienie, że po zakończeniu pracy nie podejmował on żadnej pracy; - po dokonaniu ponownej oceny narażenia zawodowego S. O., kartę oceny narażenia z załącznikami i skierowanie na badania w związku z podejrzeniem choroby zawodowej przekazał jednostce orzeczniczej I stopnia, która w dniu [...] lutego 2015 r. wydała orzeczenie lekarskie nr [...] tożsame w swej istocie z orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] marca 2004 r.; - po rezygnacji Pana S. O. z badań w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w W. o wyjaśnienie kwestii podnoszonych przez ww. dotyczących orzeczenia lekarskiego nr [...] wydanego przez tę jednostkę; - po otrzymaniu od S. O. dodatkowej dokumentacji medycznej zwracał się jeszcze dwukrotnie do ww. jednostki orzeczniczej I stopnia (pisma z dnia [...] marca 2016 r. i [...] maja 2016 r.), by wyjaśnić jej wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu lekarskim nr [...]; Za każdym razem uzyskiwał odpowiedź jednostki orzeczniczej, że przekazywana dokumentacja nie wpływa na zmianę orzeczenia lekarskiego, jednak mimo dokonanych ustaleń wydał w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzję nr [...] ponownie ustalającą brak podstaw do stwierdzenia u Pana S.O. choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne. Organ wojewódzki zauważył, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażająca się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Naruszenie wskazanej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcje nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 ww. Kodeksu. Powyższe ma zastosowanie w przypadku zaistnienia tożsamości sprawy, która istnieje wówczas, gdy jednocześnie spełnione są cztery przesłanki, tj.: w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, obowiązuje ten sam stan prawny, niezmieniony jest stan faktyczny sprawy, a więc od wydania decyzji nie zaszły tego rodzaju okoliczności, które pozwoliłyby na ponowne rozpoznanie sprawy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. stwierdził, że ww. cztery przesłanki przesądzające o tożsamości sprawy zostały spełnione, ponieważ zarówno w postępowaniu, w wyniku którego została wydana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. jak i w rzeczonym postępowaniu w sprawie występują te same podmioty, stroną postępowania jest S. O. oraz jego pracodawca [...] S.A. [...]-[...] P., ul. [...] oraz ten sam organ administracji publicznej, który rozstrzygnął sprawę w I instancji. Sprawa dotyczy tego samego przedmiotu tj. wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne, wymienionej w pozycji 1 wykazu chorób zawodowych. Tożsamy jest też stan prawny obowiązujący w datach rozpatrzenia obu analizowanych spraw. Wprawdzie podstawą prawną decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115) oraz poz. 1 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia, a obecnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), to jednak istotne w rozpatrywanym przypadku przepisy tj. § 1 i § 8 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. oraz § 2 i § 8 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. są w istotnych częściach jednakowe. Identyczne jest też określenie przedmiotowej choroby w wykazie chorób zawodowych, zawarte pod poz. 1 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz pod poz. 1 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., zwłaszcza że zarówno w obecnym postępowaniu jak i wcześniej występował ten sam niekwestionowany czynnik narażenia zawodowego co do którego zachodziło podejrzenie, że może być przyczyną zatrucia - ołów i jego związki. Organ przyjął zatem ciągłość regulacji prawnej, skoro poprzednia regulacja prawna została przejęta przez obowiązującą obecnie; niezmieniony stan faktyczny sprawy, bowiem nie uległo zmianie narażenie zawodowe S. O. - jak sam oświadczył podczas przesłuchania w dniu [...] maja 2014 r., po zakończeniu pracy w dniu [...] grudnia 1997 r. w Zakładzie [...] w P.(obecnie [...] S.A. [...] -[...] P. ul. [...]) nie podejmował żadnej pracy ze względów zdrowotnych. W obecnie prowadzonym postępowaniu jednostka orzecznicza I stopnia również nie znalazła podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Organ uznał, że z przyczyn wskazanych powyżej sprawa niniejsza nie może być uznana za sprawę nową w stosunku do sprawy rozstrzygniętej już decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym uznał, że postępowanie w całości stało się bezprzedmiotowe z powodu tożsamości podmiotowej i tożsamości przedmiotowej aktualnie rozpatrywanej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2004 r. i na mocy art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania skarżącego uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przeprowadzone postępowania wyjaśniające, jak również orzeczenie lekarskie nr [...] potwierdziły tożsamość analizowanych postępowań. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniósł S. O.. W uzasadnieniu podniósł, że od 2004 r. do chwili obecnej stan jego zdrowia ulega pogorszeniu z powodu zatrucia ołowiem. Skarżący zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy i załączył do skargi 10 dokumentów. Uznał, że niewłaściwe i krzywdzące dla niego było stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. odmawiające postępowania w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] września 2016 r. uchylająca w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o braku podstaw do stwierdzenia u S. O. choroby zawodowej – zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje, wymienionej w pozycji 1 wykazu chorób zawodowych, i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji. Podstawą uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przez organ drugiej instancji było ustalenie, że niniejsza sprawa została już wcześniej, w innym postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięta decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2004 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. Nr [...] z [...] maja 2004 r. o braku podstaw do stwierdzenia u S. O. choroby zawodowej: zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne- ołów i jego związki, co do której WSA w Warszawie oddalił skargę wyrokiem z 30 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 184/05, a NSA wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. oddalił skargę kasacyjną). Powyższe spowodowało, iż WPIS uznał za niedopuszczalne przeprowadzenie kolejnego postępowania w tej samej materii i wydanie decyzji merytorycznej. Zdaniem WPIS postępowanie uznać należało za bezprzedmiotowe. Sąd w całości podziela argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Art. 16 § 1 K.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r., str. 101, t. 3). Z kolei według art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazać należy, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83). Co do zasady przyjąć należy, że stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż stanowisko PWIS w W. zawarte w zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Analiza akt sprawy wskazuje, iż w istocie pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją PWIS w W. z [...] listopada 2004 r., a postępowaniem zainicjowanym przez skarżącego w kwietniu 2014 r. zachodzi tożsamość. Po pierwsze, zarówno w postępowaniu administracyjnym podlegającym kontroli w niniejszej sprawie, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją PWIS w W. z [...] listopada 2004 r., stroną domagającą się stwierdzenia choroby zawodowej był skarżący. Również ten sam był organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania w obu sprawach. Tożsamy był również pracodawca [...] S.A. w P.. Zmianie nie uległ również stan faktyczny sprawy ponieważ, zarówno przed wydaniem decyzji przez PWIS w W. w roku 2004 r., jak i przed złożeniem wniosku przez skarżącego w 2014 r. nie pracował on już u tego pracodawcy. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego zakończył on pracę w dniu [...] grudnia 1997 r. i po tym dniu nie podejmował innej pracy. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że oba wnioski dotyczą tego samego okresu zatrudnienia. Na powyższe wskazuje również porównanie treści zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z [...] sierpnia 2003 r. oraz z [...] kwietnia 2014 r. Skarżący wskazał w obu sprawach na tę samą jednostkę chorobową - zatrucie ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez ołów (pkt 1 z wykazu chorób określonych w cyt. rozporządzeniu), przy jednoczesnym braku wskazania nowych okoliczności, w zakresie postępowania wszczętego z inicjatywy skarżącego z sierpnia 2003 r. Nadto na tożsamość stanu faktycznego w sprawie wskazuje też treść orzeczeń lekarskich wydanych w obu postępowaniach tj. przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2004 r. i przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2016 r. W obu postępowaniach orzeczenia dotyczą diagnozowania u skarżącego tej samej choroby zawodowej, wskazują na ten sam okres narażenia zawodowego (zakończenie pracy w 1997 r.), ten sam czynnik narażenia zawodowego (sposób wykonywania pracy), ten sam rodzaj pracy i stanowisko i miejsce zatrudnienia, w którym wystąpiło narażenie zawodowe stanowiące przyczynę zgłoszenia podejrzenia choroby. W orzeczeniach zgodnie stwierdzono brak związku pomiędzy chorobą skarżącego a miejscem pracy. Bez wątpienia można zatem stwierdzić całkowitą tożsamość podmiotową i przedmiotową spraw co potwierdza prawidłowość i zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Jeżeli chodzi o podstawę prawną żądania skarżącego wskazać należy, że w dacie złożenia pierwszego wniosku o stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej – zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne – wymienionej w pozycji nr 1 wykazu chorób zawodowych, jak i drugiego wniosku dotyczącego stwierdzenia choroby zawodowej – zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne- ołów i jego związki, obowiązywały wprawdzie inne przepisy wydane na podstawie art. 237 § 1 Kodeksu pracy ale o tożsamej treści. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz.1115) wskazano, w załączniku pod pozycją nr 1 "Zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez następujące substancje chemiczne: 10) ołów lub jego związki. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity Dz.U.2013, poz.1367) pod pozycją pierwszą wskazano: "Zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne". Świadczy to o tożsamości stanu prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia obu porównywanych sprawach, zwłaszcza, że chorobę w obu wnioskach miała wywołać ta sama substancja – ołów lub jego związki. Mając na uwadze powyższe rozważania należało zaakceptować ustalenie organu odwoławczego, że niniejsza sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta, co powodowało konieczność umorzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o treść art. 151 P.p.s.a.