VII SA/Wa 2580/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy O. [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie na rzecz skarżącego Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy O. [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] W. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającej pozwolenia na wymianę okien skrzynkowych w lokalach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy Al. J. w W., wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].10.1991 r., na okna skrzynkowe drewniane na podstawie "Inwentaryzacji i projektu wymiany okien w budynku mieszkalnym położonym w W. Al. J. działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390, z 2006 r., Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz. 875, z 2009 r. Nr 31, poz. 206 i Nr 97, poz. 804 oraz z 2010 r. Nr 75, poz. 474 i Nr 130, poz. 871) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków wnioskiem z dnia [...].02.2010 r. o wydanie pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w lokalach komunalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. [...] Konserwator Zabytków zaskarżoną decyzją nie pozwolił na wymianę okien skrzynkowych we wskazanych lokalach w budynku przy Al. J. w W., wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].10.1991 r., na okna skrzynkowe drewniane na podstawie "Inwentaryzacji i projektu wymiany okien w budynku mieszkalnym położonym w W. Al. J. [...]", opracowanej przez mgr inż. arch. K. W. w maju 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że okna te są oryginalnym elementem wystroju kamienicy, który przetrwał II wojnę światową; zatem, jako element autentyczny, mogłyby zostać wymienione jedynie wówczas, gdyby niemożność ich konserwacji i konieczność zastąpienia replikami została stwierdzona przez konserwatora zabytków o odpowiedniej specjalności w szczegółowej ekspertyzie technicznej. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, iż przedmiotowa stolarka okienna została zakwalifikowana do wymiany z uwagi na zły stan techniczny przez służby techniczne posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Odwołujący się zwrócił uwagę, że w podobnej sprawie uzyskano pozwolenie na wymianę stolarki okiennej w tym budynku (decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].10.2007 r.), a także, że znaczna liczba okien w tym budynku została wymieniona przez właścicieli lokali oraz przez wspólnotę mieszkaniową. Rozpatrując odwołanie organ stwierdził, że budynek przy Al. J. został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].10.1991 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w ww. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich - odmowa jego udzielenia, pozostawiają tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obiektu, czy też obszaru zabytkowego. W świetle bowiem regulacji art. 4 ww. ustawy przyjąć należy, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictw Narodowego organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że złożona przez wnioskodawcę ocena stanu technicznego okien (zawarta w "Protokołach technicznej oceny stolarki okiennej") jest zbyt ogólna. W szczególności ocena nie odnosi się do stanu zachowania poszczególnych elementów okna (np. okucia, szczebliny, ramiaki) i możliwości ich zachowania w przypadku, gdyby tylko część tych elementów nie nadawała się do dalszego wykorzystania (np. poprzez zastąpienie zniszczonego oryginalnego elementu okna jego repliką lub, w przypadku większych zniszczeń, poprzez wmontowanie oryginalnych elementów w większą odtworzoną całość). Wymiana stolarki okiennej doprowadzi do całkowitego wyeliminowania oryginalnej, autentycznej stolarki okiennej w wymienionych we wniosku lokalach, co z punktu widzenia ochrony zabytków może być jedynie ostatecznością, dopuszczalną tylko w sytuacji, gdy zniszczenie wszystkich elementów tej stolarki jest tak daleko idące i nieodwracalne, że nie są dostępne metody pozwalające na konserwację i utrzymanie tych elementów w ich pierwotnej lokalizacji. Organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że z konserwatorskiego punktu widzenia jedną z nadrzędnych wartości elementów architektury jest ich autentyzm. Stanowisko to podzielił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podnosząc, że w sytuacji, brak u szczegółowej ekspertyzy technicznej wykonanej przez konserwatora zabytków o odpowiedniej specjalności oraz brak u rzetelnej oceny stanu zachowania poszczególnych elementów stolarki okiennej, nie jest możliwe wydanie pozwolenia zgodnie z wnioskiem strony. Odnosząc się szczegółowo do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy uznał, że wprawdzie przedmiotowa stolarka okienna została zakwalifikowana do wymiany z uwagi na zły stan techniczny przez służby techniczne posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, jednakże służby te nie posiadają odpowiednich kwalifikacji do oceny stanu zachowania i możliwości konserwacji zabytków. Do wydania rzetelnej opinii w odniesieniu do obiektu zabytkowego potrzebna jest gruntowna wiedza z zakresu konserwacji zabytków. Z podobnych względów nie mogła mieć wpływu na zmianę stanowiska organu konserwatorskiego opinia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Nr [...] przy Al. J., wyrażona w piśmie z dnia [...].10.2010 r. Na ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie mogło mieć wpływu rozstrzygnięcie innej indywidualnej sprawy (nawet jeśli dotyczyła ona stolarki w lokalach w tym samym budynku - decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].10.2007 r.). Bez znaczenia dla niniejszej sprawy zdaniem organu pozostaje także to, że znaczna liczba okien w tym budynku została wymieniona przez właścicieli lokali oraz przez wspólnotę mieszkaniową (niezależnie od tego, czy wymiany te następowały przed wpisaniem budynku do rejestru zabytków, czy po dokonaniu tego wpisu na podstawie wymaganych pozwoleń lub bez takich pozwoleń). Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] W. zarzucając jej: - rażącą obrazę przepisów prawa mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) w związku z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) polegającą na braku dostatecznego uzasadnienia prawnego przedmiotowych decyzji z dnia [...] maja 2011 r. oraz z dnia [...] września 2010 r. i oparciu ich na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego. - rażące naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania a mianowicie art. 6, 7, 9 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu ww. decyzji na zbyt ogólnej i dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa oraz zaniechaniu szczegółowej analizy odmowy udzielenia pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w odniesieniu do każdego z okien wymienionych we wniosku strony, w kontekście przedstawionej przez wnioskodawcę "Inwentaryzacji" oraz uznaniu tej inwentaryzacji za zbyt ogólną bez szczegółowego uzasadnienia takiego stanowiska. - rażące naruszenie przez organ II-ej instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I-ej instancji, pomimo istnienia obiektywnych przesłanek do jej uchylenia z uwagi na wskazane powyżej okoliczności. W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że pomimo przedstawienia przez wnioskodawcę obiektywnych argumentów popartych "Inwentaryzacją i projektem wymiany okien w budynku mieszkalnym położonym w W. Al. J. m: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]," opracowanym przez mgr inż. arch. K. W. organy obu instancji uznały je za niewystarczające. Również w odniesieniu do przedmiotowej inwentaryzacji organy administracji ograniczyły się do bardzo ogólnej jej oceny twierdzące, że przedstawiony przez wnioskodawcę opis stanu technicznego okien jest zbyt zdawkowy oraz, że w toku przeprowadzonych oględzin stwierdzono zróżnicowany stan techniczny poszczególnych okien. Organy jednak nie odniosły się do stanu technicznego każdego z okien, o których wymianę wnosił wnioskodawca, dokonując niejako zbiorczej analizy zasadności wniosku w oparciu o ogólnie nienajgorszy stan techniczny aktualnej stolarki. Tym samym, organy te popełniły błąd tożsamy z tym zarzucanym wnioskodawcy. W toku postępowania, organ administracji zobowiązany jest wyjaśnić wszelkie wątpliwości, ustalić stan faktyczny i w jego oparciu dokonać szczegółowej analizy i uzasadnienia czego w niniejszej sprawie zaniechano. Skarżący nadto wskazał, że Prezydent W. - [...]Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...]października 2007 r. zezwolił na wymianę stolarki okiennej w budynkach przy ul. F., ale co istotne również w budynku przy AL. J.. Jak wynika z powyższego ta sama osoba, reprezentująca ten sam organ, działając na podstawie tych samych przepisów prawa, w odniesieniu do identycznego stanu faktycznego, w odniesieniu do tej samej nieruchomości, w oparciu o ekspertyzę wykonaną przez tego samego architekta wydaje dwie różne decyzje. Dlatego zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa oraz art. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Takie postępowanie organu w żaden sposób nie może zostać uznane zdaniem skarżącego za należyte i staranne wykonywanie powierzonych mu zadań. Narusza ono, wszelkie standardy postępowania administracyjnego. Stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej, a jako takie podlega stwierdzeniu nieważności. W odniesieniu do prawa procesowego pogwałcenie zasad ogólnych kpa zalicza się do kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011r. sygnatura akt I SA/Wa 1327/11 oddalił skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictw Narodowego z dnia [...]maja 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1167/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd orzeka ponownie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 r., którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r. oddalający skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]maja 2011 r. odmawiającą Miastu [...] W. pozwolenia na wymianę okien skrzynkowych we wskazanych lokalach budynku przy Al. J. w W.. Powyższe oznacza, że Sad stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez NSA. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, (...) "że w świetle art. 7 i art. 77 § 1 kpa wydanie decyzji może być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego te okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem przedstawiona przez wnioskodawcę ekspertyza nie zawierała niezbędnych elementów, obowiązkiem organu administracji było wezwanie strony bądź to do jej uzupełnienia, bądź uszczegółowienia. Wobec powyższego nie do obrony jest teza, że na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, co pociąga za sobą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości oceny przesłanek niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia". Nadto Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do wyroku NSA z dnia 15 marca 2012r., II OSK 2539/10 wyjaśnił, (...) "że określone zachowania prawne organu w sprawach danego rodzaju, nie mogą ulec nagłej zmianie bez uzasadnionej przyczyny. Jeżeli więc organ rozpatrywał przedkładane mu wnioski w określony sposób (kierując się konkretnym rozumieniem normy prawnej w danych okolicznościach faktycznych), to zmiana tego stanowiska, bez szerszego uzasadnienia, może stanowić naruszenie zasad określonych w kpa, w szczególności zaś zasady wynikającej z art. 8 kpa (pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej). Tym samym należy stwierdzić, iż wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu, na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej, mogłoby być uznane za naruszenie wskazanej zasady. Wydawanie w okresie wcześniejszym decyzji zezwalającym na zmianę stolarki okiennej w budynku, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, musi mieć wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji, a to już choćby z tego powodu, że szczegółowego i przekonującego wyjaśnienia wymagać będzie odstąpienie od dotychczas stosowanego sposobu załatwienia sprawy". Podkreślić nadto należy, że organ administracji publicznej wydając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 decyzję administracyjną udzielającą pozwolenia na wymianę stolarki okiennej z uwagi na ochronę konserwatorską działa w granicach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może wydać zarówno decyzję pozytywną zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych w obiekcie zabytkowym albo decyzję negatywną, odmawiającą stosownego zezwolenia, gdyż ustawodawca nie wskazuje reguł wyboru konsekwencji, określa tylko granice decyzji pozytywnej. Wyznaczone są one przez obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całokształtu materiału dowodowego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ administracji wydając decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na wymianę stolarki okiennej z uwagi na ochronę konserwatorską przekroczył granice uznania administracyjnego. Przede wszystkim z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, nie wezwał wnioskodawców do uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy, co pozwoliłoby na prawidłowa ocenę stanu technicznego okien, z uwzględnieniem stanu zachowania poszczególnych elementów okna i możliwości ich zachowania w przypadku gdyby tylko część tych elementów nie nadawała się do dalszego wykorzystania. Obowiązkiem organu administracji było także odniesienie się do argumentacji wnioskodawców, iż w okresie wcześniejszym wydano decyzje zezwalająca na wymianę stolarki okiennej w budynku przy Al. J.. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko organu, iż "rozstrzygnięcie w innej indywidualnej sprawie (nawet jeżeli dotyczyła ona stolarki w lokalach w tym samym budynku) pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej". Odstąpienie od dotychczasowego sposobu załatwienia sprawy musi być przekonywująco uzasadnione, gdyż ma wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż działanie organów w obu instancjach naruszyło przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w związku z czym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.