VII SA/Wa 2586/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...]/12 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...]/12 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] nakazującą W. Z. (dalej jako inwestor, skarżący) doprowadzenie budowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na działkach nr ew. [...] i [...] z obr. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez: - doprowadzenie wysokości tego budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez dostosowanie jego wysokości do przepisów obowiązującego "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów [...] i [...]" zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., zgodnie z którym działka o nr ew. [...] z obr. [...] znajduje się w obszarze funkcjonalnym o symbolu [...] i w rozdziale 2, pkt 15: MN-Nieprzekraczalna wysokość zabudowy może wynosić ca 2,5 kondygnacji; - doprowadzenie ściany zewnętrznej, elewacyjnej zachodniej budynku, usytuowanej 3,15m od granicy działki do stanu spełniającego wymagania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) § 12, w zakresie zachowania odległości od granicy nieruchomości, poprzez likwidację bądź zamurowanie materiałami przepuszczającymi światło, cegłą szklaną, luksferami lub innymi materiałami o klasie odporności ogniowej El 60 albo zamontowaniu żaluzji p.poż. samoczynnie zamykanych w momencie pożaru w budynku, spełniających wymogi określone w § 232 ust. 1 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z akt postępowania wynika, że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw od projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...]. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że roboty budowlane przy budowie ww. budynku wykonane zostały z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Odstępstwa te polegały na zmianie usytuowania budynku na działce, zmianie wielkości powierzchni zabudowy poprzez wydłużenie go w osi północ-południe, zwiększenie kubatury, zwiększenie wysokości, kształtu bryły budynku i geometrii dachu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty przy budowie przedmiotowego budynku i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej w zakresie robót budowlanych pod względem prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ww. obiektu budowlanego. Podstawą do wydania decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że podczas realizacji spornego obiektu inwestor odstąpił od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dwukrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego poprzez doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Po przedłożeniu przez inwestora uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego, organ nadzoru budowlanego uznał, że ww. projekt nie spełnia wymogów określonych obowiązującymi przepisami i w dniu [...] lipca 2012 r. wydał decyzję nr [...], w której nakazał skarżącemu doprowadzenie budowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego do stanu zgodnego z prawem poprzez wypełnienie obowiązków zawartych w sentencji decyzji. Od decyzji odwołanie wniósł W. Z. podnosząc, że budynek jak również przedłożony projekt zamienny nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, bowiem ściana zewnętrzna elewacji zachodniej części budynku posadowiona jest na terenie stanowiącym jego własność, wzdłuż drogi dojazdowej, zatem odległość budynku jest zachowana. Ponadto budynek spełnia wymogi oświetlenia i nasłonecznienia dla istniejącej zabudowy sąsiedzkiej. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...]/12 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedłożony przez skarżącego projekt budowlany zamienny nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Projekt ten przewiduje budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego podpiwniczonego o 3 kondygnacjach ze strychem, o wysokości 13,81m, usytuowanego ścianą zewnętrzną zachodnią z otworami okiennymi w odległości 3,15m od zachodniej granicy działki. Obowiązujący "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarów [...] i [...]" zatwierdzony Uchwalą Nr [...] Rady Miasta [...], gdzie znajduje się przedmiotowa działka określa, że "MN-Nieprzekraczalna wysokość zabudowy – ca 10m, licząc od powierzchni terenu do kalenicy dachu budynku". Również decyzja nr [...]/90 z dnia [...] lutego 1990 r. Naczelnika Miasta [...] określała, że "ww. budynek zaprojektować o max 2 kondygnacjach naziemnych z dachem o stromych połaciach...". Ponadto obowiązujący w trakcie budowy miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla działki nr [...] zabudowę niską. Nadto ww. budynek usytuowany jest w odległości 3,15m od zachodniej granicy działki, co jest sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.). W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego błędnie podały wysokość budynku określając ją na 13,81 m, bowiem wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową. Zatem do wysokości budynku nie wlicza się kondygnacji nieużytkowej, w związku z czym wysokość budynku wynosi niewiele ponad 11,00 m. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, bez znaczenia jest warunek zawarty w decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z którym budynek należy zaprojektować o max 2 kondygnacjach. Skarżący zwrócił również uwagę, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę oraz w dacie budowy obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych i ich usytuowania. Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia budynki jednorodzinne wolnostojące powinny być sytuowane w odległości 4m od granicy działki, przy czym odległość ta może być zmniejszona do 3m, jeżeli ściana budynku od strony działki sąsiedniej nie ma otworów okiennych i drzwiowych. Zgodnie z ust. 2 w/w przepisu przy istniejącej zabudowie na działce sąsiedniej w odległości większej niż 4m od granicy działki odległości, o których mowa w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, jeżeli odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m. Z uwagi na to, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 3,15m od granicy działki sąsiedniej od zachodniej strony, natomiast odległość pomiędzy tym budynkiem a najbliższym budynkiem na działce sąsiedniej wynosi ponad 8m, zatem w dacie budowy przedmiotowego obiektu możliwa byłaby jego legalizacja z otworami okiennymi w ścianie od granicy działki sąsiedniej, w oparciu o wyżej powołane przepisy. Skarżący podniósł ponadto, że wypełnienie otworów okiennych szklanymi pustakami w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi spowodowałoby ograniczenie doświetlenia światłem dziennym oraz dostępu do świeżego powietrza. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć Sąd nie podziela większości zarzutów w niej zawartych. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga została uwzględniona. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...]/12 utrzymała w mocy decyzję. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] nakazującą W. Z. (dalej jako inwestor, skarżący) doprowadzenie budowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na działkach nr ew. [...] i [...] z obr. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych robót budowlanych za podstawę prawną przyjmując art. 51 ust 5 Prawa budowlanego. Wydanie powyższej decyzji poprzedzały następujące rozstrzygnięcia wydane w ramach trybu naprawczego: -po dokonaniu oględzin i stwierdzeniu, iż roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku prowadzone są z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał w dniu [...] grudnia 2011r. postanowienie na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego na podstawie którego Budowlanego wstrzymał roboty przy budowie przedmiotowego budynku i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej w zakresie robót budowlanych pod względem prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi; - decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] , działając na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ww. obiektu budowlanego; -Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36 a ust 2 Prawa budowlanego; -wobec nieusunięcia nieprawidłowości projektu zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] nakazał W. Z. doprowadzenie budowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na działkach nr ew. [...] i [...] z obr. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust 5 Prawa budowlanego. Bezsporną w sprawie okolicznością jest to, że przedmiotowy budynek , którego dotyczy postępowanie, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1991r., lecz w toku budowy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zasadnie zastosował tryb postępowania przewidziany art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: p.b. - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykowywanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1723/07 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) i z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09 (publ. Lex nr 597313). W drugim z wymienionych orzeczeń NSA stwierdził, że "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.) organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych prowadzących do stanu zgodnego z prawem - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej. Omawiana norma prawna ma zastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Organ może też nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót. Obowiązki powyższe powinny być wykonane w terminie określonym przez organ, a termin ten powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony. Dalsze postępowanie prowadzone jest zgodnie z przepisami ust. 4 bądź 5 art. 51 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że w omawianym przypadku organ administracji architektoniczno-budowalnej, zgodnie z art. 36a ust. 2, jest zobowiązany do uchylenia pozwolenia, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. W ust. 4 uregulowana została natomiast dalsza procedura związana z istotnym odstąpieniem, która jest jednak możliwa do kontynuowania dopiero po uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę (zob. wyżej i art. 36a ust. 2). Właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązku (niewykonanie obowiązku oznacza nakaz jak w ust. 1 pkt 1 - ust. 5) wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz pozwolenie na wznowienie robót. Pojawia się wówczas obowiązek uzyskania, po zakończeniu budowy, pozwolenia na użytkowanie. W wyroku NSA z dnia 16 marca 2009, II OSK 357/08, wyrażono trafny pogląd, iż organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Podobne stanowisko zajął wcześniej NSA w wyroku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1087/07. W ocenie Sądu przepis art. 51 ust. 4 Prawo budowlane nie może być tak rozumiany, iż uprawnia on do wydania przez właściwy organ wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora, a więc zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany zamienny. Samo brzmienie tego przepisu, stanowiącego o tym, iż decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna ( vide wyrok NSA z 9 lipca 2008r., II OSK 801/07). Tego rozstrzygnięcia jednak w sprawie niniejszej zabrakło. W sentencji kontrolowanych decyzji nie zostało nawet wskazane, iż inwestor nie wykonał obowiązku przedstawienia projektu zamiennego a sama treść nałożonego obowiązku wykonania robót budowlanych ( pomimo wskazania podstawy prawnej w art. 51 ust 4 Prawa budowlanego) sugeruje oparcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust 3 Prawa budowlanego w zakresie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wbrew temu, co wskazały organy w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego czy z przepisami techniczno-budowlanymi organ nadzoru budowlanego jest na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na tym etapie postępowania nie ma więc już podstawy prawnej do zobowiązywania inwestora do doprowadzenia zrealizowanego z odstępstwem od projektu budowlanego obiektu budowlanego który w części odstępstw jest niezgodny zarówno z warunkami technicznymi jak i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do stanu zgodnego z prawem. Realizacja przez inwestora obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją nie dałaby bowiem podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji kończącej postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi ( uzupełnianej w pismach procesowych) wykładnia przepisu art. 51 Prawa budowlanego prowadzi do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony. Inna interpretacja przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego wypaczałaby istotę postępowania naprawczego (doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem) i wyłączałaby możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania w tym zarówno przepisami prawa miejscowego jak i rozporządzenia wykonawczego tj rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z kwietnia 2002r, a nie jak tego chce skarżący z przepisami rozporządzenia wykonawczego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę (rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych i ich usytuowani). Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 51 ust 4 i 51 ust 5 Prawa budowlanego .Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe rozważania Sądu oraz cel postępowania naprawczego o którym mowa w art. 50- 51 Prawa budowlanego. Wady kontrolowanej przez Sąd decyzji, uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 ppsa decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 przywołanej ustawy.