VII SA/Wa 2594/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę Przedmiotem skargi A. H. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2017r. nr [...] zjazd odmawiającą wydania zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. Z. P. działający w imieniu A. H. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] do nieruchomości położonej na działce ewid. nr [...] w pasie drogowym ul. C. w W.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., Prezydent [...] odmówił wydania decyzji na lokalizację zjazdu jw. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję Prezydenta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność jednoznacznego ustalenia treści żądania strony i wyjaśnienia, czy wniosek dotyczy wydania "zezwolenia na lokalizację zjazdu na działce o nr ew. [...] obręb [...] do nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...] obręb [...] w pasie drogowym ul. C. (...) o następujących parametrach: szerokość jezdni zjazdu 5,5 - 8 m, długość 105 m, powierzchnia 650 m kw. ustalenia czego dotyczy wniosek", czy jak wskazano w odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosek dotyczył tylko fragmentu terenu obejmującego styczność działki nr ewid. [...] z działkami nr ewid. [...] i [...]. W wykonaniu zaleceń organu odwoławczego Prezydent [...] pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wezwał pełnomocnika strony do złożenia wyjaśnień dotyczących wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu w zakresie przedstawienia na załączniku graficznym rysunku zjazdu z dz. nr ewid. [...] z obr. [...] na drogę publiczną - ul. C.. W odpowiedzi na ww. wezwanie Z. P. sprecyzował wniosek następująco "wnoszę o wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu z działki nr [...] z obrębu [...] stanowiącej drogę publiczną na działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] ". Pełnomocnik strony wskazał też, że projektowany sposób dojazdu do jezdni ul. C. został pozytywnie zaopiniowany przez Inżyniera Ruchu opinią nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Prezydent [...] orzekł o odmowie lokalizacji zjazdu z działki nr ewid. [...] z obrębu [...] na działkę [...] z obrębu [...] będącą we władaniu Urzędu [...], stanowiącą część pasa drogowego ul. C.. W uzasadnieniu podniósł, że możliwe jest wykonanie zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] jednakże ze względu na brak fizycznego istnienia drogi odbarczającej, wykonanie jedynie zjazdu z działki nr [...] nie stanowiłoby połączenia z istniejącą ul. C.. A. H., działając przez pełnomocnika oraz osobiście złożyła dwa pisma będące odwołaniami od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. wskazując, że poza przytoczeniem kilku faktów stanowiących opis stanu faktycznego, nie zawiera ona żadnego uzasadnienia prawnego, w związku z czym nie wiadomo jaki przepis jest przeszkodą do ustalenia lokalizacji zjazdu na działkę nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że normatywną podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm. – dalej jako: "ustawa o drogach publicznych"). Wskazał, że zgodnie z definicją legalną "zjazdu" określoną w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, jest nim połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 29 ust. 4 tej ustawy stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał na definicję drogi publicznej oraz definicję pasa drogowego stwierdzając, że pojęcia "droga" i "pas drogowy" nie są tożsame. Wyjaśnił, że zjazd został zdefiniowany w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – dalej jako: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), do której odsyła legalna definicja zjazdu, przez miejsce dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie jest możliwe wykonanie zjazdu, gdyż działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z budowlą jaką jest droga, a jedynie z pasem drogowym zlokalizowanym na działce nr [...] z obrębu [...]. Połączenie działki nr [...] z drogą wymaga budowy drogi, która łączyłaby projektowany zjazd z drogą publiczną. Brak takiej drogi stanowi, że wniosek o zgodę na lokalizację zjazdu w obecnym stanie faktycznym sprawy nie mógł być rozpatrzony pozytywnie. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że powszechnie przyjętym i akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, zgodnie z którym decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter decyzji uznaniowej, co oznacza, że właściwy organ - tj. zarządca drogi, może lecz nie musi udzielić stosownego zezwolenia. Granice uznania administracyjnego właściwego organu wyznaczają w tym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r."), o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy. Ponadto, rozstrzygnięcie sprawy podejmowane w ramach uznania administracyjnego determinowane jest, wyrażoną w art. 7 in fine k.p.a., zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązkiem organu administracji publicznej działającego w ramach uznania jest uwzględnienie i wyważenie tychże interesów kształtujących treść rozstrzygnięcia w danej sprawie administracyjnej. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku, gdy planowany zjazd (wyjazd i wjazd) z drogi publicznej miałby zostać zlokalizowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, zarządca drogi byłby zobowiązany do odmowy zezwolenia na lokalizację takiego zjazdu. W przedmiotowej sprawie proponowana lokalizacja zjazdu, w ocenie Kolegium bez wątpienia zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. H. wskazując, że nie spełnia ona wymagań zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Przedmiotem decyzji odwoławczej powinno być to, co jest przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, przy czym organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać ponownych rozważań i oceny prawnej w przedmiocie rozstrzygnięcia organu I instancji. Skarżąca podniosła, że organ I instancji odmówił wydania decyzji o lokalizacji zjazdu uznając brak fizycznego istnienia dodatkowej drogi odbarczającej, co wykluczałoby spełnienie przez wnioskowany do ustalenia zjazd jego funkcji, jako połączenia z ul. C.. Organ I instancji stwierdził więc, że planowany zjazd nie zapewni dostępu do drogi publicznej. Tymczasem Kolegium w zaskarżonej decyzji oparło swoje rozstrzygnięcie na lakonicznym stwierdzeniu, że proponowana lokalizacja zjazdu, bez wątpienia zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu. Uzasadnienie to w ocenie skarżącej nie zostało w żaden sposób zanalizowane. Organ odwoławczy nie wykazał na czym miałoby polegać naruszenia zasad bezpieczeństwa, a kwestia ta w ogóle nie była poruszona przez organ I instancji. Zdaniem skarżącej takie działanie organu odwoławczego naruszało art. 7 k.p.a. jak również zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., ponieważ organ ten przyjął za podstawę swojej decyzji okoliczność, która w dotychczasowym postępowaniu w ogóle nie była oceniana, a i sam organ odwoławczy poprzestał jedynie na jej wskazaniu, bez jakichkolwiek szczegółowych rozważań i ocen. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zaznaczyć należy, że jak wskazuje się w orzecznictwie, zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległych z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii. Uznaniowy charakter tego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Wyjaśnić także należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 roku sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. Lex Polonica nr 18780623 i z dnia 7 marca 2007 roku sygn. akt VI SA/Wa 2235.06 publ. LEX nr 329687). Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. Te ostatnie przepisy, do których odsyła art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., I OSK 1422/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Nawet okoliczność, że nieruchomość nie posiada innego dostępu do drogi publicznej, nie może przesądzać o udzieleniu zezwolenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., II SA/Gl 316/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji w kontekście przyjętego stanu faktycznego Sąd wskazuje, że orzekające w sprawie organy zasadnie odmówiły wyrażenia zgody na budowę zjazdu w lokalizacji proponowanej przez skarżącą. Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej o wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu, sprecyzowany pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. przez działającego w jej imieniu Z. P. dotyczył zjazdu z działki nr ewid. [...] na działkę nr ewid. [...], przy czym w piśmie tym wyjaśniono, że ponieważ działka nr [...] graniczy z działką nr [...] stanowiąca drogę publiczną, to granica tych działek jest bezpośrednim miejscem dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Tymczasem z załączonego do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, planu sytuacyjnego wynika, że działka nr [...] nie jest położona przy drodze publicznej – ul. C. w taki sposób, który umożliwiałby wyodrębnienie zjazdu, jako miejsca bezpośredniego dostępu tej działki do ul. C.. Działka nr [...] graniczy bowiem bezpośrednio z pasem drogowym zlokalizowanym na działce nr [...]. Jakkolwiek ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] jest drogą będącą we władaniu [...], to fizycznie nie jest na niej urządzona jakakolwiek droga, a z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że na działce tej dopiero przewidywana jest realizacja drogi odbarczającej (serwisowej). Wyjaśnić zatem w tym miejscu należy, że pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt służący zlokalizowaniu w nim m.in. drogi. Drogą zaś – według art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zjazdem jest natomiast połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Definicja zjazdu uzupełniona jest § 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, według którego zjazdem jest część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Zdefiniowanie pojęcia "zjazd" w ustawie o drogach publicznych i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, ponieważ definicja zawarta w rozporządzeniu służy jedynie tym celom, dla których wydane zostało to rozporządzenie. Natomiast ustawowa definicja tego pojęcia znajduje zastosowanie we wszystkich sytuacjach, poza sferą realizacji zjazdu. W świetle ustawowej definicji zjazdu, zjazd służy zatem zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a nie do pasa drogowego takiej drogi. Jednocześnie zjazd nie jest częścią tej drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r., I OSK 590/10 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić zatem należy stanowisko orzekających w sprawie organów, że skoro wniosek skarżącej dotyczył zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...], a działka nr [...] okazała się być pasem drogowym, w którym zlokalizowany jest aktualnie teren zielony oraz ścieżka rowerowa i gdzie przewidywana dopiero do realizacji jest droga odbarczająca (serwisowa), to zgoda na lokalizację zjazdu w takim stanie faktycznym sprawy nie mogła być wydana, bowiem wykonanie zjazdu zgodnie z wnioskiem nie skomunikowałoby działki nr [...] z drogą publiczną – ul. C.. Prawidłowo zatem organ I instancji za podstawę materialnoprawną swojej decyzji przyjął art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących oparcia zaskarżonej decyzji na stwierdzeniu, że proponowana lokalizacja zjazdu zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu, wyjaśnić należy, że jakkolwiek naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 986/04), to w realiach rozpoznawanej sprawy nie względy bezpieczeństwa przesądziły o odmowie zgody na proponowaną przez skarżącą lokalizację zjazdu, a kwestie, o których była mowa powyżej. W tym zatem zakresie rozważania organu odwoławczego, co do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego były zbyteczne w świetle poprzedzającego je uznania, że działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną, a z pasem drogowym takiej drogi. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kwestia bezpieczeństwa ruchu nie stanowiła jedynej okoliczności przyjętej przez Kolegium za podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Sąd dostrzega pewne niedostaki uzasadnień decyzji organów obu instancji (art. 107 § 3 k.p.a.), zwłaszcza w świetle zawartego w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowania "może", wyrażającego konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu co oznacza, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Niemniej jednak okoliczność ta nie mogła ze względu na brzmienie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego wpłynąć na wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu. W tym też zakresie Sąd nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. bowiem organ odwoławczy, przeprowadzając wywód o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie pominął argumentu organu I instancji, że działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.