VII SA/Wa 261/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (sprawozdawca), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Powiatu [...] kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Starosty [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., nakazującej Staroście [...] dokonać rozbiórki obiektu budowlanego (w budowie) nr [...] "nieokreślonego przeznaczenia" o wymiarach zewnętrznych około 3m x 6m i wysokości około 4m, położonego w zachodniej części działki, w odległości około 2,50 m od obiektu nr [...], wykonanego z betonowej kostki fundamentowej, znajdującego się na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) nakazał Powiatowi [...] dokonać rozbiórki ww. obiektu budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa co do nakazu rozbiórki, jednakże adresatem tego rozstrzygnięcia winien być Powiat [...]. Organ wskazał, że sprawa spornego obiektu budowlanego była już przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nakazującą Staroście [...] wykonać rozbiórkę czterech obiektów budowlanych o wymiarach około 3m x 4m, jednego obiektu budowlanego będącego w budowie o wymiarach około 3m x 6m, "nieokreślonego przeznaczenia" wykonanych w warunkach samowoli budowlanej na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, iż organ powiatowy nie ustalił w sposób jednoznaczny, kto jest inwestorem przedmiotowych budowli, przy czym zauważył, iż z akt sprawy wynikało, że budowle prawdopodobnie realizował M.K. Dodatkowo w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ wskazał, iż w niniejszej sprawie istnieje pięć przedmiotów, w stosunku do których organ powinien wydać pięć niezależnych od siebie rozstrzygnięć. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] rozpatrując ponownie sprawę zastosował się do wytycznych wskazanych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. i wydał pięć odrębnych rozstrzygnięć w sprawie budowy pięciu budowli zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] w [...], w tym decyzję nr [...] z dnia [...] października 2013 r., nakazującą Staroście [...] dokonać rozbiórki obiektu budowlanego (w budowie) nr [...] "nieokreślonego przeznaczenia" o wymiarach zewnętrznych około 3m x 6m i wysokości około 4m, położonego w zachodniej części działki, w odległości około 2,50 m od obiektu nr [...], wykonanego z betonowej kostki fundamentowej. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. decyzja z dnia [...] października 2013 r. jest prawidłowa. Organ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja jest obiektem budowlanym stanowiącym budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na budowę której niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, a skoro pozwolenia takiego nie uzyskano, organ powiatowy zasadnie zastosował tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż sporny obiekt nie może zostać zalegalizowany w ramach procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 ustawy, bowiem z racji wykorzystania przy jego powstawaniu niewłaściwych materiałów budowlanych oraz prowizorycznego sposobu jego wykonania narusza on przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, jednoczenie stwarza zagrożenie bezpieczeństwa życia, zdrowia i mienia. Jednakże zdaniem organu odwoławczego obowiązek rozbiórki winien być skierowany do Powiatu [...], nie zaś do Starosty [...], skoro właścicielem działki o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] jest Skarb Państwa. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył Powiat [...], wskazując, że organy orzekające w sprawie nie zbadały wnikliwie sprawy i ostatecznie nie ustaliły, kto jest inwestorem obiektu. Z zebranych w sprawie materiałów w ocenie skarżącego jednoznacznie wynika natomiast, że inwestorem jest M. K. i to on winien zostać zobligowany do rozbiórki. Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) i wskazała, że stroną postępowania powinien być Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa, gdyż samowoli budowlanej dokonano na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., nakazującą Staroście [...] dokonać rozbiórki obiektu budowlanego (w budowie) nr [...] "nieokreślonego przeznaczenia" o wymiarach zewnętrznych około 3 m x 6 m i wysokości około 4 m, wykonanego z betonowej kostki fundamentowej, położonego w zachodniej części działki o nr ew. [...] w miejscowości [...] i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) nakazał Powiatowi [...] dokonać rozbiórki ww. obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, przy czym tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem możliwa zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, jak również zmiana adresata decyzji (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2008 r. II OSK 1965/06 LEX nr 437689 i z dnia 15 lipca 2008 r. II GSK 88/08 LEX nr 483732, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2007 r. II SA/Wr 642/06 LEX nr 604141, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r. IV SA/Po 706/11 LEX nr 1154886). [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu pierwszej instancji i nakładając obowiązek rozbiórki na inny podmiot, który ponadto nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, dopuścił się zatem naruszenia art. 10 § 1 Kpa oraz zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 Kpa, pozbawiając adresata decyzji prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Zauważyć ponadto trzeba, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że nakaz rozbiórki powinien być nałożony na Powiat [...], nie wyjaśnił, na czym oparł takie ustalenie. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w sposób bezsporny wynika, iż sporny obiekt został zrealizowany na działce o nr ew. [...], położonej w [...], gm. [...], która stanowi własność Skarbu Państwa, nie zaś Powiatu [...]. Jak natomiast wynika z treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Jeśli zatem nakaz rozbiórki spornego obiektu miał być nałożony na właściciela działki, na której obiekt ten został zrealizowany, winien być on skierowany do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...]. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu, że w warunkach niniejszej sprawy adresatem nakazu rozbiórki winien być właściciel działki. Podmioty zobowiązane do wykonania obowiązków związanych z popełnioną samowolą budowlaną określa art. 52 ustawy, stanowiący, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Podkreślenia wymaga, że wybór adresata decyzji o nakazie rozbiórki wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Co do zasady zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. II OSK 522/06 LEX nr 339391, z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07 LEX nr 468723, z dnia 15 maja 2012 r. II OSK 338/11 LEX nr 1219135, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r. II SA/Gd 82/12 LEX nr 1138393). Ujawnione naruszenia art. 10, art. 15, art. 7 i art. 77 Kpa powodują uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.