VII SA/Wa 2623/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 2623/14 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1. w związku art. 127 § 3 i art. 144 kpa (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...],- utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2014r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskiem A. J. z dnia [...] maja 2014r. o stwierdzenie nieważności, objęta była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r., znak: [...], udzielająca inwestorowi P. Sp. z o.o. w G. pozwolenia na użytkowanie - obiektów budowlanych na terenie portu lotniczego w G.: - budynku drugiego terminala pasażerskiego złącznikiem i zewnętrznymi klatkami schodowymi, -urządzeń i zewnętrznych kanałów dla potrzeb wentylacji, -ogrodzenia pomiędzy terminalem T1 i T2, -układu drogowego z parkingami i chodnikami, -przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, energetycznego i teletechnicznego zrealizowanych na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku A. J., na podstawie art. 61a § 1 kpa -odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. Organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po przeprowadzeniu, w trybie art. 59a ustawy Prawo budowlane, kontroli obowiązkowej budowy W pkt 8.6 protokołu z tej kontroli odnotowano, że ..nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budową. " Z powyższego wynika, inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie, po stwierdzeniu przez właściwy organ wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Decyzja ta została wydana jako efekt stwierdzenia zgodności wykonanej inwestycji z pozwoleniem na budowę, a więc sytuacji, gdy proces budowlany przebiegał w sposób legalny. A zatem, do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r., znak: [...], ma zastosowanie przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane stanowiący że stroną jest tylko inwestor. Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 a § 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną postanowienia z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...], gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę organ ponownie stwierdził, że A. J. nie jest stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Tym samym utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył A. J. zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a mianowicie: naruszenia art. 28 k.p.a, w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w zw. z art. 157§ 2 k.p.a , w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 32 § 1 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu wskazanych powyżej regulacji proceduralnych przez GINB na etapie analizy wniosku Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r., przyjęciu przez organ w zupełności błędnego założenia, iż status stron w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie będzie tożsamy z zakresem stron wskazanym w art. 59 ust 7 ustawy Prawo Budowlane. Nadto skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 135 ust.4 ustawy Prawo o ochronie Środowiska w związku z jego niezastosowaniem na etapie oceny wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji podczas gdy pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy w świetle wspomnianej regulacji było to niedopuszczalne , "albowiem jak stanowi in extenso rzeczona regulacja jeżeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przed utworzeniem tego obszaru nie wydaje się pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz nie rozpoczyna się jego użytkowanie". Tymczasem jak twierdzi skarżący, do dnia dzisiejszego nie został dla inwestycji zatytułowanej "Rozbudowa P. im. [...]" w Ramach której posadowione zostały obiekty stanowiące przedmiot decyzji WINB z [...] marca 2012 r. utworzony obszar ograniczonego użytkowania, którego zasięg odzwierciedlałby rzeczywistą skalę oddziaływania przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. art. 61a § 1 kpa -odmówił wszczęcia , na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. udzielająca inwestorowi P. Sp. z o.o. w G. pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych na terenie portu lotniczego w G.: - budynku drugiego terminala pasażerskiego złącznikiem i zewnętrznymi klatkami schodowymi, -urządzeń i zewnętrznych kanałów dla potrzeb wentylacji, -ogrodzenia pomiędzy terminalem T1 i T2, -układu drogowego z parkingami i chodnikami, -przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, energetycznego i teletechnicznego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniona była przyczyną podmiotową, a mianowicie okolicznością, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 kpa - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Niewątpliwie, należy zgodzić się ze skarżącym, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądźŸ nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Oczywiście, co podkreślano w skardze, nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania( vide wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2015r.VII SA/Wa 1409/14, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015r., II OSK 2529/13). Kwestię ustalenia stron postępowania reguluje art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane , stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wolą ustawodawcy z kręgu tego zostały zatem wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Nie oznacza to oczywiście, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę czy w postępowaniu środowiskowym) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z 29 .10. 2008 r., II OSK 1174/07). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z obowiązkowej kontroli. Z tych względów zastosowanie art. 59 ust. 7, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Należy także zwrócić uwagę, iż za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia sposób jego sformułowania. Ustawodawca przyjął bowiem, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot ""w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem ""postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa "pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, podniesiono, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w pierwszej fazie, tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Jak zostało to wyżej wyjaśnione, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Taka sytuacja miała w niniejsze sprawie miejsce. Fakt posiadania przymiotu strony w innych postępowaniach, na które powołuje się skarżący, nie oznacza posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie gdyż krąg stron w tych postępowaniach jest ustalany na podstawie innych przepisów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, iż przepis 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie dawał podstaw do przyznania skarżącemu przymiotu strony co oznacza, że nie mógł on skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 135 ust.4 ustawy Prawo o ochronie Środowiska poprzez jego niezastosowanie to należy podkreślić, iż w sprawie administracyjnej, w której zapadło postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o unieważnienie ostatecznej decyzji administracyjnej, badaniu podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki unieważnienia decyzji ( vide wyrok NSA z 18 kwietnia 2012r., II GSK 347/11). Innymi słowy na tym etapie ani organy ani Sąd nie mogą merytorycznie badać kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji a tego właśnie oczekuje skarżący wskazując , iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygniecie organu zasługuje na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).