VII SA/Wa 2628/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2015 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] - uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2012 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Inwestorowi – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie kamienicy z lokalami usługowymi w parterze wraz z budową garażu w poziomie piwnic i zadaszeniem wewnętrznego dziedzińca na poziomie pierwszej kondygnacji, zlokalizowanej na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...], i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że [...] Sp. z o. o. dnia 12 stycznia 2012 r. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie kamienicy z lokalami usługowymi w parterze wraz z budową garażu w poziomie piwnic i zadaszeniem wewnętrznego dziedzińca na poziomie pierwszej kondygnacji, zlokalizowanej na działkach ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2012 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Odwołując się od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w [...] zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 5, art. 28 ust 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 Prawa budowlanego oraz § 152 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75 poz. 690 ze zm.) oraz przepisów prawa procesowego - tj. art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 19 czerwca 2013 r., w sprawie VII SA/Wa 2796/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 10 sierpnia 2013 r. Wojewoda [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2013 r., Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...]. Powyższa decyzja również została zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 2 grudnia 2014 r., w sprawie VII SA/Wa 113/14 uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i wskazał, że ustalenia wymaga kwestia zakresu robót budowlanych oraz ocena prawidłowości złożonego przez Inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Powyższy wyrok jest prawomocny od 28 lutego 2015 r. Wojewoda [...] podjął szereg czynności zmierzających do wypełnienia wskazań zawartych w ww. wyroku. Inwestor przy piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r. poinformował tut. organ o wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] decyzji z [...] lipca 2015 r. Nr [...] nakładającej na Inwestora – [...] Sp. z o. o. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w trybie przewidzianym w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego w związku z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...]. Wojewoda 14 sierpnia 2015 r. zwrócił się do organu powiatowego z prośbą o przesłanie uwierzytelnionego odpisu powyższej decyzji wraz z informacją czy od ww. rozstrzygnięcia wniesiono odwołanie, bądź kiedy stało się ono ostateczne. W odpowiedzi pismem z 27 sierpnia 2015 r. PINB poinformował, że powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 16 sierpnia 2015 r., oraz przekazał jej uwierzytelniony odpis. Po kolejnej zatem analizie odwołania organ odwoławczy - powołując się na poczynione ustalenia oraz art. 105 § 1 k.p.a. - wskazał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe Organ przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i wskazał, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Z kolei przepis art. 105 § 1 Kpa wskazuje na konieczność umorzenia postępowania jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Owa bezprzedmiotowość zachodzi zaś wtedy gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. Jak niewątpliwie wynika z akt niniejszego postępowania i treści ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie zachodzi przesłanka wynikająca z przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] związany jest treścią ww. przepisu i obowiązany był uchylić decyzję Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę. Jednakże z uwagi na fakt, że decyzja Organu I instancji, w wyniku złożonego odwołania nie stała się ostateczna organ odwoławczy obowiązany jest uchylić przedmiotową decyzję organu I instancji oraz umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Wojewoda [...] nie może bowiem w aktualnym stanie prawnym rozpoznać sprawy co do jej istoty, a postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na wydanie opisanej ostatecznej decyzji przez organy nadzoru budowlanego w trybie przewidzianym w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz twierdzeń i wniosków zgłaszanych przez strony postępowania w jego toku, Wojewoda [...] podkreślił, że w świetle poczynionych ustaleń, zarzuty te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2015 r. nr [...] złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w [...] dochodząc jej uchylenia. W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 105 k.p.a. oraz art. 36a ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, a umorzenie postępowania przed organem I instancji nie jest trafne. Wskazała, że zakres w jakim PINB na podstawie art. 51 prawa budowlanego prowadzi tzw. postępowanie naprawcze nie pokrywa się z zakresem w jakim organa administracji publicznej prowadzą postępowanie w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia budowlanego. Nie można w związku z tym stwierdzić, że po uchyleniu decyzji w przedmiocie zezwolenia budowlanego dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. A zatem, organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie celem ustalenia czy w ogóle możliwe jest zatwierdzenie projektu i wydanie zezwolenia na budowę inwestorowi w sytuacji gdy podniesiony został zarzut braku uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja Wojewody [...] z [...] września 2015 r., uchylająca decyzję organu I instancji o pozwoleniu na budowę i umarzająca postępowanie organu I instancji. Wskazać zatem trzeba, że sprawa była już dwukrotnie badana przez tutejszy Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 2796/12 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję Wojewody [...] Kolejnym wyrokiem z 2 grudnia 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 113/14 ponownie Sąd uchylił kontrolowaną wówczas decyzję Wojewody [...] – i ponownie z uwagi na uchybienie przepisom proceduralnym oraz z uwagi na naruszenie art. 153 p.p.s.a. bowiem organ uchybił obowiązkowi zastosowania się do wytycznych Sądu. A zatem obowiązkiem organu - wynikającym zarówno z zasad określonych przez ustawodawcę w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 15 k.p.a., jak i w art. 153 p.p.s.a., który wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie (lub bezczynność) było przedmiotem zaskarżenia - było należyte wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że za podstawę prawną aktualnie kontrolowanego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] przyjął art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten może znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy uzna, iż postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość występuje natomiast wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Jak wynika z akt sprawy, kontroli spornego pozwolenia na budowę organ dokonywał już kilkukrotnie. Również kilkukrotnie sprawa była objęta przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ostatni zapadłym w sprawie wyrokiem Sąd w sprawie VII SA/Wa 113/14 w dniu 2 grudnia 2014 r., uchylił kontrolowaną decyzję Wojewody [...] i wskazał, że ustalenia wymaga kwestia zakresu robót budowlanych oraz ocena prawidłowości złożonego przez Inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane Stosownie do art. 153 p.p.s.a. Wojewoda [...] wykonując wskazania Sądu zawarte w ostatnim zapadłym w sprawie wyroku (VII SA/Wa 113/14) - ustalił (powziął informację od Inwestora) że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję Nr [...] nakładającą na Inwestora – [...] Sp. z o.o. (aktualnie brzmiąca nazwa) obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w trybie przewidzianym w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego w związku z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] marca 2012 r., Nr [...]. Wojewoda ustalił również, że powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2015 r. Skoro zatem w sprawie niniejszej organ uznał, że przy prowadzeniu spornej inwestycji doszło do szeregu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego – oraz że w związku z zaistniałymi odstępstwami w stosunku do spornej inwestycji wydana została decyzja organu powiatowego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – słusznie organ drugiej instancji zauważył, że w zaistniałej sytuacji prawnej zastosowanie znajduje jedynie przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego - właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Wykładnia tego przepisu (art. 36a ust. 2) nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę je uchyla. Wskazana w tym przepisie norma nie nasuwa wątpliwości. Brak możliwości odmiennej interpretacji wskazanego przepisu. Jednocześnie zgodnie z poglądem panującym w orzecznictwie administracyjnym może to uczynić dopiero, gdy decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. II OSK 1005/14 LEX nr 1989165; wyrok NSA z 1 lutego 2011 r. II OSK 257/10 LEX nr 965216). A zatem, decyzję w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ może wydać gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzja uzyskała przymiot ostateczności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w aktualnie badanej sprawie. Decyzja organu powiatowego wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane posiadała walor ostatecznej, gdy wydano decyzje podjęte w tej sprawie, a okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana. Na marginesie wyjaśnić należy, iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, a nie z wadliwości samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei, w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jak już wyżej wskazano, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Dzieje się tak m.in. wówczas, gdy postępowanie dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a., Lex 2013, nr 157136). Bezprzedmiotowym stało się postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na wydanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzji zobowiązującej inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla prowadzonej inwestycji. Pozbawione jakiejkolwiek logiki było by prowadzenie dalszego postepowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę tylko po to aby natychmiast je wyeliminować wobec treści art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Poza tym wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zatem w przypadku rozpoczęcia lub zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obliguje organ architektoniczno-budowlany do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., a nie udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych dotychczas robót (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1164/98, wyroki NSA z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/2005, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 263/08, wyrok NSA z 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2243/10, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w wyroku.