II OSK 263/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 971/06 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 971/06 oddalił skargę S. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Starosta Puławski umorzył postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego-usługowego na działkach nr [...] i [...] położonych w P. przy ul. [...] i ul. [...]. W uzasadnieniu podniósł, iż bezprzedmiotowość postępowania wiąże się ze stwierdzeniem faktu wykonania przedmiotowych robót budowlanych, co wypełnia przesłankę określoną w art. 105 k.p.a. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2006 r. Powołał się on na treść art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) oraz na art. 105 § 1 k.p.a. Brak możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych uzasadnia, w ocenie organu, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia takiego pozwolenia. Wynika to także z powołanego w decyzji orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. S. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego. Podniósł, że sprawa faktycznie dotyczy wznowienia postępowania, które nie zostało przez organ rozpoznane. Wskazał także na nietrafne przywołanie orzecznictwa sądowego przez organ odwoławczy. Nie zgadza się z argumentacją, iż uwzględnienie ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach nie miałoby wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie, skoro decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zostały uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę stwierdził, iż decydujące znaczenie dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji ma odpowiedź na pytanie, czy organ administracyjny zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obiekt ten został już wybudowany. O umorzeniu postępowania przesądza na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. kwestia jego bezprzedmiotowości, rozumiana jako brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Na gruncie Prawa budowlanego przesądza to, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (czyli na rozpoczęcie budowy) w sytuacji, gdy nie tylko budowa tego obiektu została rozpoczęta, ale także, gdy obiekt ten został już wybudowany, co miało miejsce w sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż skoro na gruncie art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć, co do zasady, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Na gruncie stwierdzonych w toku postępowania administracyjnego faktów, decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy decyzję udzielającą pozwolenia na budowę wydana została a dniu [...] maja 1998 r., a budowa, kontynuowana następnie na mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 1999 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, zakończona została w dniu 10 grudnia 1999 r. Doprowadziło to do sytuacji, iż w czasie realizacji budowy obowiązywały decyzje udzielające pozwolenia na budowę. Decyzje te później - w dniu 19 lutego 2001 r. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (II SA/Lu 1271/99) zostały wprawdzie uchylone, ale nie zmienia to faktu, iż budowa prowadzona była na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Uchylenie tych decyzji przez Sąd, w powiązaniu z przedmiotem głównym postępowania toczącego się przed inspektorem nadzoru budowlanego, może mieć określone znaczenie dla tego ostatniego postępowania, ale nie ono jest przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Teza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę po zrealizowaniu budowy została wyraźnie sformułowana w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 października 2004 r. (II SA/Lu 330/04). Na tezę o bezprzedmiotowości postępowania wskazał wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. (II OSK 187/05) wprawdzie uchylił wyrok Sądu I instancji jak również decyzje organów obu instancji, ale uczynił tak nie z powodu błędności przyjętej w wyroku i tych decyzjach tezy o zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, lecz z powodu braku udziału w postępowaniu I. K.-K. jako strony. Sąd dodał, iż na gruncie art. 190 ustawy p.p.s.a. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego jako sądu kasacyjnego zawarty w wyroku uchylającym wyrok Sądu I instancji wiąże ten Sąd przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz na gruncie art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a., wiąże organ, którego decyzję uchylono. Zdaniem Sądu, nie jest także istotny dla oceny prawnej decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie fakt, iż toczy się postępowanie, przedmiotem, którego jest zgodność zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to bowiem postępowanie, które może wprawdzie rzutować na status prawny samej inwestycji, niemniej nie może wpływać na ocenę legalności postępowania, prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji, które jest w stosunku do tamtego postępowania, postępowaniem odrębnym i niezależnym. Nie można więc przyjąć argumentu o przedwczesności zaskarżonej decyzji w kontekście ewentualnego zawieszenia postępowania, bowiem jej treść nie zależy od wyniku postępowania wskazanego w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej - p.p.s.a.) tj. art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 125 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, sprowadza się do nie zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Puławach, mającego wyjaśnić zagadnienie zgodności inwestycji z planem miejscowym. Ma to istotne znaczenie biorąc pod uwagę, że postępowanie przed tym organem mogło wykazać wszelkie nieprawidłowości dotyczące inwestycji budowlanej. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie tj. nie uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego. Organy administracyjne, zarówno Starosta Puławski jak i Wojewoda Lubelski w swoich decyzjach przede wszystkim naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, co pominął Sąd, a co stanowi naruszenie przez ren Sąd przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 32 ust. 4a, albowiem w chwili rozpoczęcia robót budowlanych istniały decyzje, które zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2001 r. (II SA/Lu 1271/99). Tak więc stan faktyczny sprawy nie mieści się w dyspozycji art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Decyzja z dnia [...] marca 2006 r. wydana z upoważnienia Starosty Puławskiego umarzająca postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2006 r. utrzymująca w mocy powyższą decyzję wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegało na nie zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem organy administracyjne przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] września 2006 r. dopuściły się rażącego naruszenia prawa, w tym art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z ustalonym w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanem faktycznym, które to ustalenia nie zostały zakwestionowane przez wnoszącego skargę kasacyjną, budowa przedmiotowego obiektu budowlanego zakończona została w dniu 10 grudnia 1999 r. W literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zatem zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyrok NSA z 15.11.2000 r. sygn. akt IV SA 1164/98 i wyroki NSA z 7.12.2005, sygn. akt II OSK 285/05, II OSK 286/05 i II OSK 910/05). Pogląd o bezprzedmiotowości w sprawie niniejszej prowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wyraził orzekający uprzednio w sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 187/05. Należy w związku z powyższym wspomnieć, że zgodnie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest niezasadny. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Z przepisu powyższego nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że w przypadku, gdy zrealizowano obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę następnie wyeliminowanej w obrotu prawnego możliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotową inwestycję. W takiej sytuacji bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro zarzuty naruszenia omawianych wyżej przepisów Prawa budowlanego okazały się być nieusprawiedliwione. W sprawie niniejszej nie można również stwierdzić naruszenia przez organy orzekające w sprawie niniejszej art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie było również potrzeby zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ewentualne prowadzenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie ma bowiem wpływu na ocenę, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zrealizowanego obiektu budowlanego jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Jak bowiem już wyżej wskazano, nie jest celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Powyższe bowiem leży w kompetencjach organu nadzoru budowlanego. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.