II SA/Lu 971/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Starosty zostało umorzone postępowanie sądowe w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego-usługowego na działkach nr [...] i [...] położonych w P. przy ul. M. i ul. R. Organ podniósł w uzasadnieniu, iż bezprzedmiotowość postępowania wiąże się ze stwierdzeniem faktu wykonania przedmiotowych robót budowlanych, co wypełnia przesłankę określoną w art. 105 k.p.a. Decyzja powyższa wydana była w konsekwencji wcześniejszych uchyleń orzeczonych bądź przez odwoławcze organy administracyjne bądź przez sądy administracyjne. Najpierw wydano decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. pozwolenia na budowę wskazanego wyżej budynku (decyzja Prezydenta Miasta z dn. [...], oraz decyzja ostateczna Wojewody z dnia [...], a następnie decyzje dotyczące kontynuacji robót budowlanych – z dnia [...]1999 r. oraz decyzja Wojewody, utrzymującą ją w mocy – z dnia [...] 1999 r. Decyzje powyższe zostały wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 19 lutego 2001 r. (II SA/Lu 1271/99) uchylone. W trakcie obowiązywania decyzji później uchylonych, prace budowlane zostały zakończone, o czym inwestor zawiadomił organ w dniu [...] grudnia 1999 r. Prezydent Miasta po ponownym rozpatrzeniu sprawy umorzył postępowanie decyzją z dnia [...] 2001 r. powołując się na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z faktu zakończenia robót budowlanych przy obiekcie. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lipca 2003 r. (II SA/Lu 1955/01) uchylił decyzje organu odwoławczego z powodu niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności, dotyczących bezstronności organu I instancji. Wojewoda rozpatrując ponownie sprawę, postanowieniem z dnia [...] 2003 r. wyłączył Prezydenta Miasta z postępowania oraz decyzją z dnia [...] 2003 r. uchylił decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] 2001 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Staroście Powiatu. Starosta, decyzją wydaną w dniu [...] 2004 r. umorzył postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, powołując się na jego bezprzedmiotowość. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dn. [...] 2004 r., a skarga S. K. na tę decyzję została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2004 r. (II SA/Lu 330/04) oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. (II OSK 181/05), po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej S. K. od powyższego wyroku, wyrok ten, jak też decyzje administracyjne obu instancji uchylił, w wyniku czego sprawę ponownie rozpatrywał Starosta, wydając wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...]. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożył S. K., zarzucając organowi ją wydającemu naruszenie szeroko rozumianego interesu społecznego poprzez sankcjonowanie bezprawia, powołanie się jedynie na art. 105 § 1 k.p.a. co oznacza manipulowanie prawem administracyjnym, pominięcie przez organ faktu toczącego się postępowania przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, mającego wyjaśnić zagadnienie zgodności inwestycji z planem miejscowym. Uważa, że wydanie decyzji jest przedwczesne, w związku z niewyjaśnieniem ostatniej ze wskazanych wyżej kwestii oraz wnosi o odebranie od Starosty oświadczenia, iż nikt z członków jego rodziny nie jest właścicielem mieszkania w przedmiotowym budynku. Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organ powołał się na treść art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) oraz na art. 105 § 1 k.p.a. Brak możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych uzasadnia w ocenie organu bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia takiego pozwolenia. Wynika to także z powołanego w decyzji orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podkreślił także, iż przyczyną uchylenia decyzji administracyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny nie była kwestia braku bezprzedmiotowości postępowania, lecz pominięcie w prowadzonym postępowaniu I. K.-K. jako strony. Organ wskazał także na brak podstaw do zastosowania art. 105 § 2 k.p.a. w niniejszym postępowaniu a także na niezasadność zawieszenia postępowania na gruncie art. 98 § 1 k.p.a. z powodu sprzeciwu jaki wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz K. K. Organ podniósł także, iż realizacja wniosku strony odwołującej, dotyczącego przyjęcia oświadczenia od Starosty, wskazała na brak zasadności zastosowania art. 25 k.p.a. odnośnie do wyłączenia organu od załatwienia sprawy. S. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł o uchylenie decyzji Wojewody. Podniósł, że sprawa faktycznie dotyczy wznowienia postępowania, które nie zostało przez organ rozpoznane. Wskazał także na nietrafne przywołanie orzecznictwa sądowego przez organ odwoławczy. Nie zgadza się z argumentacją, iż uwzględnienie ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miałoby wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie, skoro decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zostały uchylone. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów podniesionych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż wnioski skarżącego o wznowienie postępowania sądowego zostały rozpatrzone w odrębnych postępowaniach, efektem którego były postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 23 maja 2005 r. (OZ 713/04) oraz z dnia 21 lutego 2006 r. (II OSK 37/06), odrzucające bądź oddalające skargi kasacyjne S. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę stwierdził, iż jest ona niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje, mieszczące się w granicach sprawy określonej skargą, kwestie związane ze zgodnością procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym z prawem, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień organu odwoławczego w interpretacji prawa materialnego oraz w przestrzeganiu norm prawa procesowego. Decydujące znaczenie dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji ma odpowiedź na pytanie, czy organ administracyjny zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obiekt ten został już wybudowany. O umorzeniu postępowania przesądza na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. kwestia jego bezprzedmiotowości, rozumiana jako brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Przeniesienie powyższych właściwości na grunt prawa budowlanego przesądza, co znajduje swój wyraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (czyli na rozpoczęcie budowy) w sytuacji, gdy nie tylko budowa tego obiektu została rozpoczęta ale także, gdy obiekt ten został już wybudowany, co miało miejsce w sprawie wywołanej niniejszą skargą. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż skoro na gruncie art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć, co do zasady, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Na gruncie stwierdzonych w toku postępowania administracyjnego faktów, decyzja drugoinstancyjna, utrzymująca w mocy decyzję udzielającą pozwolenia na budowę wydana została w dniu [...] maja 1998 r., a budowa, kontynuowana następnie na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] 1999 r., utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, zakończona została w dniu [...] grudnia 1999 r. Doprowadziło to do sytuacji, iż w czasie realizacji budowy obowiązywały decyzje udzielające pozwolenia na budowę. Decyzje te później (w dniu 19 lutego 2001 r.) wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (II SA/Lu 1271/99) zostały wprawdzie uchylone, ale nie ma to znaczenia dla stwierdzenia faktu, że budowa prowadzona była na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Uchylenie powyższych decyzji przez sąd, w powiązaniu z przedmiotem głównym postępowania toczącego się przed inspektorem nadzoru budowlanego, może mieć określone znaczenie dla tego ostatniego postępowania, ale nie ono jest przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Nie może zatem wpływać na wynik kontroli sądowej dokonywanej w stosunku do decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Teza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę została wyraźnie rozpatrzona i zanalizowana w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2004 r. (II SA/Lu 330/04), oddalającego skargę na decyzję Wojewody z dnia [...]. Sąd wskazał w nim, iż przyjęcie przez organy administracyjne poglądu o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. jest trafne i należy je w pełni zaakceptować, o czym przesądza sekwencja dat związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę, realizacją inwestycji, zakończeniem budowy i uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu wystąpiła bezprzedmiotowość w znaczeniu braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę. W ocenie składu sądu rozpatrującego niniejszą skargę, miało miejsce trafne powołanie się na stanowisko literatury przedmiotu (B.Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 200, s. 478 i n.) oraz na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 1993 r. (III ARN 2/93), z którego wynika bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Na tezę o bezprzedmiotowości postępowania wskazał wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. (II OSK 187/05) wprawdzie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2004 r. (II SA/Lu 330/04) oddalający skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] 2004, jak również uchylił zaskarżoną oraz poprzedzająca ją decyzję administracyjną organu I instancji, ale uczynił tak nie z powodu błędności przyjętej w wyroku i tych decyzjach tezy o zasadności umorzenia postępowania administracyjnego lecz z powodu braku udziału w postępowaniu I. K.-K. jako strony. Sąd ten wyraźnie podniósł w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku, iż: "...nadal aktualne jest stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i postępowanie w tym przedmiocie winno ulec umorzeniu". Dodać należy, iż na gruncie art. 190 ustawy p.p.s.a. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego jako sądu kasacyjnego zawarty w wyroku uchylającym wyrok sądu I instancji wiąże ten sąd przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz, na gruncie art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a., wiąże organ, którego decyzję uchylono. Niezależnie od podzielania powyższego stanowiska przez sąd rozpatrujący niniejszą skargę należy wskazać, iż pogląd powyższy, sformułowany w tak jednoznaczny sposób, wsparty ponadto trwałą i mocną linią orzeczniczą oraz stanowiskiem doktryny, wyznacza nie budzącą wątpliwości linię argumentacji. W tym kontekście nie można przypisać jakiejkolwiek zasadności wskazanym w skardze argumentom odwołującym się do nietrafnego powołania przez organy administracyjne orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest także zasadne, wyrażone w skardze żądanie rozpatrywania sprawy na gruncie art. 12 k.p.a., odnoszącego się do wznowienia postępowania. Skarżący nie wskazuje w skardze na żadną przesłankę, która w myśl art. 145 § 1 k.p.a. mogłaby stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, podnosząc jedynie ogólnie, że organy całkowicie zignorowały te przepisy. Podnoszona natomiast wcześniej w pismach i wnioskach skarżącego, a także rozpatrzona już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (por. postanowienie z dn. 13 września 2005 r., odrzucające skargę o wznowienie postępowania, w stosunku do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną postanowieniem z dnia 21 lutego 2006 r. – II OSK 37/06) kwestia wyłączenia pracownika bądź przyjęcia oświadczenia od organu, nie może uzasadniać zastosowania pkt 3 tego przepisu w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Także analiza innych przesłanek nie może prowadzić do takiego rozwiązania. Nie jest także w szczególności istotny dla oceny prawnej decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie fakt, iż toczy się postępowanie, przedmiotem którego jest zgodność zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to bowiem postępowanie, które może wprawdzie rzutować na status prawny samej inwestycji, niemniej nie może wpływać na ocenę legalności postępowania, prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji, które jest w stosunku do tamtego postępowania, postępowaniem odrębnym i niezależnym. Nie można więc przyjąć argumentu o przedwczesności zaskarżonej decyzji w kontekście ewentualnego zawieszenia postępowania, bowiem jej treść nie zależy od wyniku postępowania wskazanego w skardze. Biorąc pod uwagę fakt, iż organ, stosując się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., poprawnie ustalił strony postępowania, a następnie, zgodnie z tezą zacytowaną wyżej odnośnie do bezprzedmiotowości postępowania, umorzył postępowanie decyzją, która została w toku administracyjnej kontroli instancyjnej utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znalazł podstaw, aby skargę uwzględnić. W związku z tym, biorąc pod uwagę argumenty wskazane powyżej, Sąd ten na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.