VII SA/Wa 2636/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o. o. w B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 września 2023 r. znak DOZ-OAiK.650.79.2023.AR w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 14 września 2023 r., znak DOZ-OAiK.650.79.2023.AR na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.), z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymała w postanowienie K. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży jako konstrukcji wsporczej pod anteny przesyłania sygnału internetowego na terenie działki nr [...] obręb K.[...], gmina K. [...], powiat [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2022 r. K. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży, jako konstrukcji wsporczej pod anteny przesyłania sygnału internetowego, na terenie działki nr [...] obręb K. gmina K., powiat n. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że inwestycja planowana jest na terenie strefy "E" wyznaczonej w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. W dokumencie tym ustalono zakres ochrony konserwatorskiej na obszarze strefy "E", który obejmuje właściwe zabezpieczenie ekspozycji zabytkowego zespołu miasta, wyznacza tereny wyłączone spod zabudowy, a także określa nieprzekraczalne jej gabaryty i linie zabudowy. Ponadto, strefa "E" została ujęta w gminnej ewidencji zabytków Gminy K. W wyniku złożonego zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 13 grudnia 2023 r. uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Ministra, K. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzasadnił dlaczego na działce nr [...], usytuowanej na peryferiach historycznego układu urbanistycznego i w obniżeniu terenu, gdzie w przeszłości ulokowane były silne dominanty wysokościowe w postaci kominów dawnej cegielni, niedopuszczalną jest realizacja wieży sygnału internetowego o maksymalnej wysokości do 32 metrów. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakie relacje widokowe zachodzą pomiędzy najcenniejszymi zespołami zabytkowej zabudowy w rejonie rynku staromiejskiego i głównej historycznej osi kompozycyjnej miasta, którą stanowi droga wojewódzka nr [...] (ul. [...]), a zlokalizowaną na północ od tej osi działką nr [...]. Jaki wpływ na te relacje ma fakt, że bezwzględna wysokość planowanej instalacji, w relacji do rynku staromiejskiego, wyniesie około 10-13 metrów po uwzględnieniu różnic w wysokość terenu. Ponadto Minister podkreślił, że ustalenia studium nie są przepisami prawa miejscowego, wobec czego na ich podstawie nie możną kształtować praw i obowiązków stron w postępowaniach administracyjnych, ani tym bardziej ustalać zakresu kompetencji organów administracji publicznej w takim postępowaniu, Z kolei otoczenie zabytku, jest to teren wpisany do rejestru dla ochrony walorów widokowych obiektu lub obszaru chronionego poprzez wpis do rejestru zabytków. Tymczasem działka nie znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku. Dlatego przy ponownym jej rozpatrywaniu K. Wojewódzki Konserwator Zabytków został zobowiązany do przeprowadzenia rzetelnej analizy stanu faktycznego, w tym danych historycznych odnoszących się do rejonu działki w granicach przewidzianych przepisami prawa oraz wskazania nadal zachowanych walorów zabytkowych w rejonie ww. działki. Po ponownym rozpoznaniu sprawy K. Wojewódzki Konserwator Zabytków zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. K. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że inwestycja znajduje się w strefie "E" ochrony konserwatorskiej obejmującej obszar historycznego miasta K., ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Strefa "E" stanowi zabezpieczenie właściwego eksponowania zespołu zabytkowego, wyznacza tereny wyłączone spod zabudowy lub określa jej nieprzekraczalne gabaryty i gęstość. Celem działalności konserwatorskiej w strefie "E" jest zabezpieczenie właściwego eksponowania zespołu zabytkowego, zachowanie jego indywidualnej sylwety, ochrona przed powstawaniem dominant widokowych, zachowanie historycznych relacji przestrzennych oraz ustalenie nieprzekraczalnych gabarytów i wysokości zabudowy nowowprowadzonej. W ocenie organu, Burmistrz K. tworząc kartę adresową zabytku, z oznaczonymi tam strefami ochrony konserwatorskiej, stworzył barierę ochroną układu urbanistycznego K.. Ma ona eliminować niepożądane elementy z widoku miejscowości postrzeganego nie punktowo, z wybranych dróg dojazdowych, ale dostępnego również z innych punktów obserwacyjnych. Z takiej perspektywy nie tylko bezwzględna wysokość, lecz również konstrukcja wnoszonych obiektów, wpływa na postrzeganie układu urbanistycznego i jego otuliny, którą tworzą budynki i towarzysząca im roślinność. Realizacja wieży sygnału internetowego pogorszyłaby relacje przestrzenne w otoczeniu zabytkowego układu urbanistycznego. Miasto K. posiada rozbudowany system telekomunikacyjny i sygnałowy. Efektywne sprawowanie opieki nad dziedzictwem kulturowym polega nie tylko na ochronie układu urbanistycznego, ale także na jego ochronie z zewnątrz poprzez ograniczenia w strefach ekspozycji. Organ podkreślił, że już w karcie Ateńskiej z roku 1931 wskazano, na konieczność ochrony zabytków przed nadmierną industrializacją. Należy nadmienić, że strefa "E" została wprowadzona ponadto dla części-zachodnio południowej K. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan dla tego terenu obowiązujący stanowi, że w strefie "E" obiekty budowalne mogą mieć wysokość do 15 m. Przedmiotowy obszar, dla którego obowiązują powyższe ustalenia, zlokalizowany jest niespełna 600 m od działki [...] obręb K.. Wobec braku miejscowego planu dla działki to karta adresowa zabytku, z jej strefami ochrony, jest jedyną możliwą formą prawną ochrony konserwatorskiej miasta ulokowanego na wzniesieniu. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła R. Sp. z o.o. podnosząc, że historycznie działka [...] była terenem działalności przemysłowej zlokalizowanej, poza historycznie ukształtowanym układem urbanistycznym, gdzie znajdowały się wysokie kominy. Sama projektowana wieża będzie, z racji swojej kolorystyki, prawie niedostrzegalna i niższa od zabudowy sytuowanego na wzniesieniu centrum miasta. Ponadto, nadal nie znamy konkretnego powodu dlaczego na działce nr [...] usytuowanej na peryferiach miasta i w obniżeniu terenu nie można wybudować 30 metrowej wieży telekomunikacyjnej, która osłonięta będzie do 28 metra swojej wysokości okolicznymi drzewami. W ocenie spółki, realizacja wieży w otoczeniu drzew nie naruszy walorów zabytkowych historycznego miasta. Skarżący zauważa, że wprawdzie przedmiotowa działka znajduje się w strefie "E", ale na terenach otaczających brak jest zabytkowej zabudowy. Nie jest to też teren wpisany do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku. Strona załączyła do zażalenia zdjęcie wskazujące, że w panoramie miasta wyraźnie widać wieżę telekomunikacyjną przy ul. [...], usytuowaną bliżej Starego Miasta niż działka [...]. Praktyka pozwalania jednym operatorom telekomunikacyjnym na realizację masztów przy jednoczesnym blokowaniu analogicznych inwestycji innymi, narusza zasady równego traktowania. Ponadto, realizacja projektowanej wieży sygnałowej umożliwi rozbiórkę znacznie silniej ingerującej w panoramę miasta wieży przy ul. [...]. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonym obecnie postanowieniu, spółka ocenia, że K. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wskazał żadnych dodatkowych okoliczności, względem wcześniej uchylonego postanowienia, które uzasadniałby przyjętą odmowę uzgodnienia. W praktyce organ powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, nie odnosząc się przy tym do wskazań i uwag organu wyższego stopnia. Tym samym naruszył szereg przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie jego orzeczenia. Dlatego strona wnosi o jego uchylenie i uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji. Minister mając na względzie treść art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, że działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w granicach zespołu urbanistycznego K. ujętego w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Burmistrza K. zarządzeniem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]. Zatem, na terenie zespołu urbanistycznego K. ochronie podlegają, między innymi, historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, w tym linie zabudowy i sposoby jej lokowania, wreszcie współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, a także parametry i cechy architektoniczne występujących na tym obszarze zespołów zabudowy i pojedynczych budynków, w powiązaniu z elementami krajobrazu kulturowego otaczającego strefy zabudowy miejskiej. Układ urbanistyczny K. ma swoje początki w lokacji miasta w 2 połowie XIII wieku, na przedpolu wcześniej istniejącego już zamku rycerskiego. Centrum obecnego układu stanowi długi, prostokątny rynek. Na wschód od niego w 1631 r., na miejscu drewnianego kościoła, zbudowano, murowaną, główną świątynię miasta. W latach 1788-1790 przy rynku wzniesiono barokowo-klasycystyczny kościół i klasztor karmelitów. Ten pierwotny układ starej K., z rynkiem stanowiącym jej centrum, zachował się do czasów współczesnych. Miejska zabudowa, poza wspomnianymi kościołami i klasztorem, pochodzi z XVIII - pocz. XX wieku. Jak wynika z treści znajdującej się w aktach sprawy karty adresowej zabytku, działka objęta wnioskiem znajduje się w strefie "zielonej" - ochrony konserwatorskiej krajobrazu i ekspozycji zespołu urbanistycznego K. Zgodnie ze sformułowanymi przez Burmistrza K. postulatami konserwatorskimi, wyznaczenie granic obszaru chronionego ma na celu, między innymi: wprowadzenie zakazu lokalizacji wolnostojących stacji transformatorowych i obiektów masztowych dla obsługi urządzeń telekomunikacyjnych (pkt 12 ww. postulatów), a także dostosowanie nowej, wprowadzanej w obszarze zabudowy do historycznej kompozycji urbanistycznej (pkt 7). Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży, jako konstrukcji wsporczej pod anteny do przesyłania sygnału internetowego, dopuszcza między innymi następujące parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: budowę wieży wolnostojącej o wysokości do 32 m nad poziomem terenu; ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy dla posadowienia wieży - jak na załączniku graficznym, tj. w odległości 8 metrów od frontu działki graniczącego z działką drogową ulicy B. [...]. Inwestycja planowana przy ulicy B. [...], która usytuowana jest przy wewnętrznej granicy strefy ochrony konserwatorskiej krajobrazu i ekspozycji zespołu urbanistycznego K., w bezpośredniej bliskości strefy "B". Wobec powyższego Minister stwierdził, że wszelkiego typu inwestycje wysokościowe, w granicach strefy ochrony krajobrazu i ekspozycji, godzić będą w cele ochrony ustalone przez Burmistrza K.. W tym też zakresie słuszne jest stwierdzenie K. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków że Burmistrz K. tworząc kartę adresową zabytku, z oznaczonymi tam strefami ochrony konserwatorskiej, zadecydował o granicach w jakich projektowane zamierzenia oceniają organy właściwe w sprawach ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Toteż uwzględniając powyższe należy uznać zaskarżone postanowienie za trafne merytorycznie i nie naruszające przepisów prawa. Ponadto, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustalenia ochrony w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są formą ochrony zabytków, zaś art. 19 ust. la tej ustawy stanowi, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uwzględnia się w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Z kolei § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, że ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej zapisuje się poprzez określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Ustalenia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków sformułowano w ust. 4 uzgadnianego projektu decyzji, ograniczając je do wskazania, że inwestycja objęta jest ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiec nad zabytkami, a ponadto znajduje się w strefie "E" ochrony konserwatorskiej oraz strefie "W" ochrony archeologicznej. Oceniając powyższe ustalenia, stwierdzić należy iż są one wadliwe. Nie wskazano bowiem w nich, jaka strefa "E" i "W", ustalona na podstawie jakich przepisów i w jakim akcie praw lub decyzji administracyjnej, obejmuje swoim zasięgiem teren inwestycji. Nie wskazano też jakie ograniczenia w sposobie zabudowy i zagospodarowania terenu dla strefy "E" i "W" ustalono w odpowiednich decyzjach lub przepisach prawa. Tym samym, tak sformułowane ustalenia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków zawierają regulację zbędną, gdyż nie wywołującą żadnych skutków prawnych dla adresata decyzji. Jednocześnie w ustaleniach ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków brak jest informacji, że działka nr [...] znajduje się na terenie zespołu urbanistycznego K. ujętego w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Burmistrza K. [...] zarządzeniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]. Fakt powyższy determinuje też konieczność pouczenia inwestora o treści art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych -do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Brak powyższych ustaleń przesądza o kolizji uzgadnianego projektu decyzji z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis art. 4 pkt 2, 3 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Związane dyspozycją tego przepisu organy ochrony zabytków nie mogą wyrazić akceptacji dla przedłożonego projektu decyzji. Projekt ten zawiera bowiem wadliwe ustalenie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, między innymi bez prawidłowego wskazania przedmiotu ochrony, pouczenia o obowiązujących przepisach oraz zawierające ustalenia, dla których brak jest podstaw prawnych do ich wprowadzenia. Ponadto, decyzja ta przewiduje realizację dominanty wysokościowej na terenie, który zgodnie z prowadzoną przez Burmistrza K. gminną ewidencją zabytków powinien pozostać wolnym od takich dominant terenem ekspozycji historycznego układu urbanistycznego. Dlatego w ocenie organu wyższego stopnia zaskarżone postanowienie jest trafne i nie narusza przepisów prawa. Odnosząc się do treści zażalenia, Minister wskazał na treść art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Powołując się na ten przepis inwestor może zwrócić się do K. [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zaleceń w zakresie możliwości realizacji projektowanego masztu na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, w sposób nienaruszających chronionych wartości zabytkowych. Skargę na postanowienie Ministra z dnia 14 września 2023 r. wniosła Spółka. Zaskarżonemu postanowieniu w całości zarzucono naruszenie: - art. 7 ust 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez oparcie na nim rozstrzygnięcia pomimo braku objęcia działki nr [...] obręb K. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności w postaci braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] obręb K., podczas gdy zgodnie z art. 7 ust 4 ustawy o ochronie zabytków "Formami ochrony zabytków są: ...4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego." - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, dla których organ pominął fakt braku uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] obręb K. a ochronę zabytku wywiódł z nie stanowiącej źródła prawa karty adresowej zabytku, pomimo tego, że w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2022 r. wskazał, że tylko przepisy prawa miejscowego mogą stanowić podstawę dla kształtowania praw i obowiązków stron w postępowaniu administracyjnym oraz kompetencji organów administracji publicznej; - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego organ pominął fakt, że obszar, na którym znajduje się działka nr [...] obręb K. był terenem o przeznaczeniu przemysłowym, usytuowany poza historycznym układem urbanistycznym, gdzie z uwagi na prowadzoną działalność produkcyjną znajdowały się lokalne dominanty krajobrazowe w formie bardzo wysokich kominów cegielni. Organ nie wyjaśnił dlaczego w kontekście historycznego zagospodarowania tego obszaru w postaci wysokich kominów zasadnym była odmowa uzgodnienia decyzji z uwagi na fakt planowanej inwestycji w postaci wieży ażurowej, która wpisuje się we wcześniejszy sposób zagospodarowania terenu. Wskazując na te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz.2492 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty - art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a." W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków: Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego przez organy konserwatorskie obu instancji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było uzgodnienie z punktu widzenia wymogów ochrony zabytków projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie wieży jako konstrukcji wsporczej pod anteny przesyłania sygnału internetowego w miejscowości ujętej w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Odmawiając dokonania żądanego uzgodnienia, organy stanęły na stanowisku, że realizacja planowanej inwestycji nie dałaby się pogodzić z wymogami ww. ochrony, albowiem zagroziłaby zabytkowej wartości chronionego układu urbanistycznego, występującego we ww. miejscowości. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania legalności rozstrzygnięć zarówno Ministra, jak i Konserwatora, nie podzielając tym samym stanowiska skargi, iż sformułowana przez te organy negatywna prognoza wpływu planowanej inwestycji na przedmiot ochrony konserwatorskiej, została w całości oparta na nieprzekonujących, dowolnych, czy też niedostatecznych przesłankach. Z art. 53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Hipoteza ww. przepisu została spełniona w niniejszej sprawie z racji ujęcia miejscowości K. w wykazie zabytków nieruchomych na terenie gminy K., o którym mowa w art. 7 ustawy nowelizującej ustawę o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustawy – załącznik nr 1 (pozycja 123) do zarządzenia Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w Gminie K.. Stan prawny, regulujący kwestię uzgadniania przez organy ochrony zabytków projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przedstawia się następująco: Stosownie do art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotowe uzgodnienie następuje w trybie uregulowanym w art. 106 k.p.a. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie podkreśla się, że uzgodnienie jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii, albowiem rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. Uzgodnienie jest jednakże dokonywane w odrębnym postępowaniu, choć zainicjowanym w ramach postępowania głównego, bez wszczęcia którego nie miałoby ono racji bytu. Jest to zatem postępowanie wpadkowe, organ uzgadniający działa jedynie w zakresie wąskiej kompetencji, co powoduje - co do zasady - że błędów popełnionych przez organ działający w postępowaniu głównym nie można zwalczać poprzez zarzuty kierowane do organu współdziałającego, który działa wyłącznie odnośnie do projektu decyzji przedstawionej do zaopiniowania przez organ wydający decyzję w postępowaniu głównym. NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1064/09, wskazał na "służebny - względem postępowania głównego - charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej". Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2399/13, przedstawiono pogląd, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06). Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora (zob. wyroki WSA: w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13, w Poznaniu z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15)". Co więcej przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygniecie. Dlatego też, w ocenie Sądu, słusznie organy ochrony zabytków nie wyraziły akceptacji dla przedłożonego projektu decyzji w sytuacji gdy zawierał po części wadliwe ustalania w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, szczególnie, że błędów popełnionych przez organ działający w postępowaniu głównym nie możne naprawiać organ współdziałający. Jednak niezależnie od tego, projekt tej decyzji przewidywał realizację dominaty wysokościowej na terenie, który zgodnie z prowadzoną przez Burmistrza K. gminną ewidencją zabytków powinien pozostać wolnym od takich dominat terenem ekspozycji historycznego układu urbanistycznego. Odnosząc się do tej części uzasadnienia rozstrzygnięcia organu uzgadniającego należy stwierdzić, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują w wyodrębniony sposób materialnoprawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy ocenieniu - w trybie uregulowanym w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dopuszczalności danej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że ocena ta musi w szczególności uwzględniać założenia ochrony zabytków, sformułowane w przepisach ogólnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie zatem do art. 4 ww. ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (pkt 2) zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, (pkt 3) udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; (pkt 6) uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. W kontekście niniejszej sprawy należy wskazać na ustawową definicję "historycznego układu urbanistycznego", zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w świetle której układ tego rodzaju to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to m. in. zachowanie układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Tym samym identyfikacja charakterystycznych cech chronionego układu urbanistycznego, przesądzających o jego walorach, cennych z punktu widzenia ochrony zabytków, musi opierać się na wyczerpującej analizie całokształtu cech kształtujących ten układ. Zaznaczyć należy, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego, wynikającego z uprawnień i obowiązków organów wskazanych w powyższych przepisach. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego skoncentrowana jest przede wszystkim na ustaleniu, czy rozstrzygnięcie to nie przekroczyło granic ww. uznania administracyjnego, tj. czy nie ma charakteru arbitralnego, czy też dowolnego. Odniesienie ww. uwarunkowań do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków: Organy przyjęły, iż w szczególności z uwagi na znaczną wysokość planowanej inwestycji, nie znajdującą precedensu na obszarze chronionego układu ruralistycznego, jej realizację należy traktować jako - wskazane w art. 4 pkt 2 ustawy o ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zagrożenie mogące spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, któremu to zagrożeniu przywołany przepis nakazuje organom konserwatorskim zapobiegać. Ocenę tę należy uznać za w pełni przekonującą w sytuacji, w której zabudowa miejscowości jest niska. Brak jest dominant wysokościowych. Usytuowanie wieży jako konstrukcji wsporczej pod anteny przesyłania sygnału internetowego o maksymalnej wysokości 32 m na terenie układu urbanistycznego z konsekwentnie niską zabudową będzie istotną negatywną ingerencją zarówno w założenie przestrzenne, jak i w walory krajobrazowe i panoramę miejscowości. Inwestycja nie będzie dostosowana do skali i charakteru zabudowy oraz sposobu lokowania obiektów budowalnych na terenie tej miejscowości, funkcjonującej w konkretnym krajobrazie. Sąd nie podziela zapatrywania skargi, iż ww. ocena organów nie została w dostateczny sposób skonkretyzowana i ma wyłącznie ogólnikowy charakter. Wprost przeciwnie, ze stanowiska tego czytelnie i jednoznacznie wynika, iż dla zachowania zabytkowych walorów przedmiotowego układu urbanistycznego niezbędnym jest niedopuszczanie do lokalizowania na jego obszarze obiektów jednoznacznie niesharmonizowanych z nim pod względem gabarytów, w tym w szczególności pod względem wysokości. Kryterium to należy uznać za zrozumiałe, obiektywne i odwołujące się do podstawowych założeń ładu przestrzennego (nie tylko w kontekście ochrony konserwatorskiej), decydujących o jego zachowaniu. W obliczu powyższego fakt, iż wspomniane kryterium jest systemowo stosowane przez organy konserwatorskie w sprawach o podobnym przedmiocie, należy zdecydowanie postrzegać jako konsekwencję klarowności i stabilności założeń polityki konserwatorskiej organów. O ile potrzeba zapewnienia społeczeństwu sprawnej i nowoczesnej infrastruktury łącznościowej i internetowej jest bezspornie potrzebą o zasadniczym znaczeniu, to jednakże jej zaspokajanie nie może prowadzić do nadmiernej ingerencji w dobra chronione prawnie, w tym m.in. w ochronę zabytków. Sąd nie aprobuje również zarzutów co do braku odniesienia się do lokalizacji planowanej inwestycji. Kwestia ta była bowiem przedmiotem badania organów specjalistycznych. Nadto akta sprawy wykazują, że oddalenie planowanej inwestycji od dominanty nie przesądza o możliwości jej realizacji, szczególnie jeśli się uwzględni że cała miejscowość K. stanowi obszar zabytkowy. Wyjaśnić należy, że w przypadku ujęcia w gminnej ewidencji zabytków układu urbanistycznego przedmiotem ochrony jest ten układ, który tworzą wchodzące w jego skład zespoły urbanistyczne rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych w tym ulic lub sieci dróg. urbanistyczne, ze względu na wyróżniające cechy układu (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.