VII SA/Wa 2637/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wojewoda [...] decyzją dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, na wniosek H. C., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...], znak: [...], udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania drugiej kondygnacji budynku handlowo-usługowego znajdującego się na terenie nieruchomości nr ew. [...] przy ul. P. w L.- na cele mieszkalne - odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...] Prezydent Miasta L. udzielił J. R. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania drugiej kondygnacji budynku handlowo-usługowego znajdującego się na terenie nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] przy ul. P. w L. - na cele mieszkalne. W dniu [...] października 2004 r. M. F. oraz H. C. wystąpiły z wnioskiem o uznanie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r., zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 385/06 oddalił skargę J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. P. K. i K. K. poinformowali, że są nowymi właścicielami nieruchomości działki o nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. P. w L. Wojewoda [...], pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., zawiadomił P. K. i K. K. o wszczętym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ze względu na brak w projekcie części określającej wprowadzone zmiany, koniecznym jest ustalenie, czy inwentaryzacja części mieszkalnej budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...], przedstawiała projektowane zmiany, czy też decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...] w istocie legalizowała dokonane samowolnie zmiany. Ewentualną samowolę budowlaną można wykluczyć lub potwierdzić poprzez porównanie pierwotnego projektu budowlanego spornego budynku, zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] października 1978 r. Nr [...] znak: [...]. Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w omawianej sprawie zachodzi konieczność zweryfikowania zgodności pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. na dzień [...] lutego 1996 r. - materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu [...] lutego 1996 r. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazał, że z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 21, poz. 188 z dnia 25.11.1994 r.) dla działki o nr ewid. [...] z obrębu nr [...] przy ul. P. w L. wynika, iż przedmiotowa inwestycja - zmiana sposobu użytkowania drugiej kondygnacji budynku handlowo-usługowego znajdującego się na terenie nieruchomości nr ew. [...] przy ul. P. w L. na cele mieszkalne była zgodna z obowiązującym w dniu wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka, na której zlokalizowana jest inwestycja, stanowiła: w części teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczony na rysunku planu symbolem [...] i w części układ komunikacyjny - ul. P., oznaczony na rysunku planu symbolem [...], szerokość w liniach rozgraniczających 17-22 m. Z uwagi na to, że zasoby pozwoleń na użytkowanie i budowę oraz zmianę sposobu użytkowania z lat 1974-1980 uległy zniszczeniu, Wojewoda [...], pismem z dnia [...] listopada 2011 r., zlecił Prezydentowi Miasta L. przeprowadzenie postępowania mającego na celu odtworzenie akt sprawy dotyczących decyzji Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] października 1978 r., znak: [...], który przekazał sprawę zgodnie z właściwością Staroście L. Starosta L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], wszczął z urzędu postępowanie w w/w sprawie, w wyniku którego odtworzona została treść decyzji Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] października 1978 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku zespołu pawilonów handlowych, na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. P. róg ul. K., nr hip. [...] oraz plan realizacyjny będący jej załącznikiem. W pozostałym zakresie odtworzenie akt było niemożliwe, tj. pozyskanie części opisowej projektu zagospodarowania i części architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego. Wojewoda [...] uznał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jak też odmowy stwierdzenia nieważności decyzji należy dokonywać poprzez merytoryczną ocenę czy przyczyny nieważności rozstrzygnięcia miały miejsce. Brak pierwotnego projektu budowlanego budynku handlowo-usługowego uniemożliwiało dokonanie ustaleń przez Wojewodę [...], czy znajdująca się w aktach sprawy "inwentaryzacja" przedstawiała projektowane zmiany, czy też decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...] w istocie legalizowała dokonane samowolnie zmiany. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zezwalających na podważanie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia w trybie nadzwyczajnym (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98). Zdaniem Wojewody [...] nie można uznać, iż decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...] udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku - na cele mieszkalne jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub inną wymienioną w tym przepisie, zobowiązującą właściwy organ do stwierdzenia jej nieważności. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] wniosła H. C. W uzasadnieniu podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta L., zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...]. Jej zdaniem Wojewoda [...] w toku postępowania nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 7 k.p.a. Zarzuciła, że nie została wydana decyzja stwierdzająca niemożność odtworzenia akt, która zamykałaby postępowanie dowodowe i umożliwiała Wojewodzie [...] wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania H. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek H. C., nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r., Nr [...] udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania drugiej kondygnacji budynku handlowo - usługowego znajdującego się na terenie nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] przy ul. P. w L. — na cele mieszkalne – utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Instytucja ta jest sprzeczna z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. i może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została m.in. z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 1999 r., sygn. akt. V SA 876/99 - LEX nr 50137). Ponadto zgodnie z orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze również skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05 - LEX nr 199041), a także biorąc pod uwagę skutki tego naruszenia dla strony - miałyby one być dotkliwe i ich dotkliwość dla strony miałaby być niczym nieusprawiedliwiona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 398/05 - LEX nr 197521). Organ administracji orzekający w postępowaniu nieważnościowym jest zobowiązany z urzędu do zbadania, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r., Nr [...] została wydana na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, według stanu prawnego na dzień wydania pozwolenia na zmianę użytkowania, tj. 20 lutego 1996 r., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu. Wskazał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...] obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995r., Nr 10, poz. 47). Zgodnie z § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części, o której mowa w art. 71 powinien zawierać m. in.: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości (działki budowlanej) i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, jego konstrukcję, dotychczasowe i zamierzone przeznaczenie, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, w razie potrzeby również danymi technologicznymi; dowód potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że porównanie odtworzonych dokumentów dotyczących decyzji z dnia [...] października 1978 r. z dokumentacją załączoną do wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na zmianę użytkowania piętra budynku przy ul. P. z handlowej na mieszkalną nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy adaptacja została wykonana przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r., Nr [...]. Zwrócił również uwagę na "Protokół oględzin wykonanego obiektu budowlanego w celu stwierdzenia jego przydatności do użytkowania" sporządzony w dniu wydania decyzji, tj. [...] lutego 1996 r., z którego nie wynika, że stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że tylko niebudzące wątpliwości naruszenie prawa może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W innym wypadku nie jest możliwe stwierdzenie, że wystąpiła wada wymieniona w art. 156 § pkt 2 k.p.a. Podał, że we wniosku z dnia [...] lutego 1996 r. o wydanie pozwolenia na zmianę użytkowania jako załącznik wymieniony został odpis księgi wieczystej, którego brak w aktach. Jednocześnie ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Rep. A Nr [...], wynika, że w dniu wydania weryfikowanej decyzji właścicielem budynku objętego sporną inwestycją był J. R. Inwestor spełnił także warunki określone w przywołanym powyżej przepisie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. Ponadto kwestionowana inwestycja nie narusza obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 1994 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...].11.1994r., Nr 21, poz. 188). Mając na uwadze powyższe, stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r., Nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto kwestionowana decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, że Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lutego 2012 r. i z dnia [...] marca 2013 r. oraz z dnia [...] czerwca 2013 r., w związku z deklaracją H. C. dotyczącą udostępnienia posiadanych dokumentów (pismo z dnia [...] listopada 2011 r.), wezwał H. C. do przedłożenia zadeklarowanych przez nią dokumentów. Zatem odwołująca miała zapewniony udział w postępowaniu dotyczącym odtworzenia akt. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za bezzasadny uznał zarzut dotyczący konieczności orzeczenia w rozpatrywanej sprawie o niemożliwości odtworzenia akt. W ocenie organu podjęto wystarczające czynności w celu odtworzenia w/w dokumentacji dotyczącej pierwotnego pozwolenia na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak udziału H. C. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r., Nr [...] stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie organu, mając na uwadze całość materiału dowodowego, nie można stwierdzić, że zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dodał, że na etapie postępowania odwoławczego bez znaczenia pozostają zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę L. Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia na wniosek H. C., nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. wniosła H. C. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 12 i art. 28 k.p.a., 2) art. 5 ust. 1 pkt. 6 oraz art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniosła, że art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. przewidywał odpowiednie stosowanie art. 50 (wstrzymanie robót) oraz 51 (doprowadzenie do zgodności z prawem). Zatem niezastosowanie się do wyraźnej dyspozycji tego przepisu przez organ decyzyjny wypełnia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej nie można zgodzić ze stwierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartym w decyzji z dnia [...] września 2014 r., iż w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżącej w postępowaniu - wszczętym przez J. R. o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania drugiej kondygnacji budynku handlowo-usługowego i zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] - nie został przyznany status strony. Taki status powinien być skarżącej przyznany na podstawie art. 28 k.p.a., jako właścicielce nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Z powyższego wynika, iż postępowanie o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania dotyczyło interesu prawnego skarżącej, tym bardziej, że skarżąca prowadziła w sąsiedniej nieruchomości działalność cukierniczą. Maszyny cukiernicze generują hałas, który mógłby przeszkadzać osobom chcącym zamieszkać w bezpośrednim sąsiedztwie i narazić skarżącą na nieprzyjemności z ich strony - jak zresztą się stało. Nie ulega więc wątpliwości, iż status strony postępowania skarżącej nie podlega żadnym działaniom ocennym, jest on jej przynależny z mocy samego prawa. Ustawa Prawo budowlane w art. 5, który wśród podstaw prawidłowej budowy w ust. 1 pkt. 6 wymienia "ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich". Zdaniem skarżącej decyzja z dnia [...] lutego 1996 r. zapadła w tak błyskawicznym tempie (6 dni po złożeniu wniosku i bezpośrednio po oględzinach budynku), iż organ decyzyjny zupełnie nie podjął się zbadania, czy i jakie interesy osób trzecich mogłyby zostać naruszone. Dodała, że istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy zmiany dokonane przez J. R. w obiekcie nie nosiły charakteru "samowoli budowlanej", czy nie zostały przez niego dokonane przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. Wysoce prawdopodobne jest stwierdzenie, iż J. R. rozpoczął w obiekcie roboty, które rzeczywiście zmierzały do przekształcenia sposobu użytkowania zanim wystąpił, a tym bardziej uzyskał na to zgodę właściwego organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga H. C. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również poprzedzające ją decyzje Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r., nie naruszają prawa. Na wstępie należy zauważyć, że wydając sporne decyzje administracyjne organy zasadnie przyjęły, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służyć powinna jedynie eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi przy tym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., natomiast jej przesłanki zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1361/12, LEX nr 1314579 "Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza". Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organy, w sposób poprawny zastosowały przywołany przepis i nie dopatrując się zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. słusznie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L z dnia [...] lutego 1996 r. Sąd podzielił pogląd organu, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Odnosząc wszystkie te uwagi do niniejszej sprawy, po dokonaniu oceny przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania nadzwyczajnego Sąd nie dopatrzył się takiego naruszeniu prawa, które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy, czyli uznanie, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła. Kwestionowana decyzja została wydana w dniu [...] lutego 1996 r. Akta administracyjne nie są kompletne, próby odtworzenia akt sprawy nie przyniosły w pełni rezultatu, bowiem było niemożliwe odtworzenie części opisowej projektu zagospodarowania i części architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że możliwa była ocena, czy kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą materialnoprawną badanej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania był art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzemieniu na dzień wydania powyższej decyzji: "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio.". Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995r., Nr 10, poz. 47) - obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji - wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 71, powinien zawierać: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości (działki budowlanej) i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, jego konstrukcję, dotychczasowe i zamierzone przeznaczenie, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi, 3) rysunki niezbędne do określenia charakterystyki techniczno-użytkowej adaptacji obiektu lub jego części, 4) wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzę techniczną w sprawie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zachodzi uzasadniona potrzeba jej opracowania, 5) dowody uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, z uwzględnieniem przepisów art. 32 ust. 1-3, 6) dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy podzielić stanowisko organu, że inwestor spełnił warunki określone w przywołanym powyżej przepisie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. Prawidłowo organy ustaliły, że przedmiotowa inwestycja - zmiana sposobu użytkowania drugiej kondygnacji budynku handlowo-usługowego znajdującego się na terenie nieruchomości nr ew. [...] przy ul. P. w L. na cele mieszkalne była zgodna z obowiązującym w dniu wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 1994 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...].11.1994 r., Nr 21, poz. 188). Działka, na której zlokalizowana jest inwestycja, stanowiła: w części teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczony na rysunku planu symbolem [...] i w części układ komunikacyjny - ul. P., oznaczony na rysunku planu symbolem [...], szerokość w liniach rozgraniczających 17-22m. Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że potwierdzone zostało także prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w dniu wydania weryfikowanej decyzji właścicielem przedmiotowej nieruchomości był J. R., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Rep. A Nr [...]. Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że porównanie odtworzonych dokumentów dotyczących w/w decyzji z dnia [...] października 1978 r. z dokumentacją załączoną do wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na zmianę użytkowania piętra budynku przy ul. P. z handlowej na mieszkalną nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy adaptacja została wykonana przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r., Nr [...]. Zgodzić się należy z organem, że tylko niebudzące wątpliwości naruszenie prawa może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W innym wypadku nie jest możliwe stwierdzenie, że wystąpiła wada wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r. Nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto kwestionowana decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Badając wydaną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1996 r., pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., należało uznać, że nie jest ona obarczona żadną z wad zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. obligujących do stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.