VII SA/Wa 265/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z [...] grudnia 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora W. Parku Narodowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. W toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, prowadzonego na wniosek P. P. (dalej: skarżącego, inwestora), pismem z 2 sierpnia 2021 r. Burmistrz Gminy S. zwrócił się do organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym T., gmina S., na terenie W. Parku Narodowego (dalej: WPN). 2.2. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Dyrektor W. Parku Narodowego (dalej: Dyrektor Parku, organ I instancji), odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji, powołując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.p.z.p.), art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326; dalej: u.o.g.r.) 2.2.1. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że pismem z 3 lipca 2020 r. WPN zwrócił się do Burmistrza Gminy S. o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi T. zamkniętego ulicami: [...],[...],[...] i [...]. W. Parkowi Narodowemu zależy by pozostawić grunty w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym a tym samym powstrzymać możliwość dalszej zabudowy, pozostawiając otwartą przestrzeń. W. Park Narodowy nie wyraża zgody na wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, które bez uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniają charakter miejscowości, doprowadzając do zabudowy wolnych przestrzeni. Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 5 u.o.g.r. ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Dodatkowo w art. 6 ust. 1 u.o.g.r. w rozdziale dotyczącym ograniczenia przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wskazano, iż na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Dyrektor WPN podał, że działka nr [...] obręb T. w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (uchwała Rady tej Gminy nr [...] z [...] marca 2019 r.) oznaczony jest jako zieleń nieurządzona oraz lokalny korytarz ekologiczny. Organ wskazał, że w ramach projektu Planu Ochrony W. Parku Narodowego w Operacie Typy krajobrazów (2013) określono wytyczne do dokumentów pianistycznych. Wśród nich znajduje się zakaz zabudowy w centralnej części wsi T., pomiędzy drogami, wzdłuż rzeki T., pozostawiając ją z przeznaczeniem na ogródki warzywne lub wybiegi dla zwierząt. W Operacie Ekosystemy wodne i wody podziemne w zaleceniach ochronnych zapisano potrzebę ochrony rzeki T. w pasie o szerokości min. 20 m na terenach dotychczas wolnych od zabudowy. 2.3. W zażaleniu na powyższe postanowienie, P. P. (dalej: skarżący, inwestor) zarzucił Dyrektorowi Parku błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niedostrzeżeniu, że: – nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, położona jest w obszarze zurbanizowanym (wybudowana komfortowa droga asfaltowa, wodociąg, gazociąg, oświetlenie uliczne), w którym już występuje intensywna zabudowa domów jednorodzinnych; – Rada Gminy S. uchwaliła dla nieruchomości znajdujących się w bliskim sąsiedztwie spornej działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza zabudowę domów jednorodzinnych – przy braku sprzeciwu Dyrektora W. Parku Narodowego dla większego obszaru uznawanego za cenny przyrodniczo. Skarżący wskazał błędne przyjęcie za podstawę prawną rozstrzygnięcia projekt planu ochrony W. Parku Narodowego, podkreślając, że samo postanowienie jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S., ponieważ Burmistrz Gminy zbadał sprawę przekazując wniosek do rozpatrzenia właściwym organom, a w bezpośrednim jej sąsiedztwie znajduje się już zabudowa. Zdaniem Skarżącego, inwestycja nie zagraża celom i przedmiotom ochrony obszaru, w którym już występuje intensywna zabudowa domów jednorodzinnych, zwłaszcza że działki nr [...] i [...] graniczące z rzeką T. są przeznaczone pod zabudowę zagrodową. 2.4. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. postanowienie Dyrektora Parku z [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. 2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, Minister odnosząc się do twierdzeń zawartych w zażaleniu, że w promieniu 200 m wydano, co najmniej 12 decyzji administracyjnych (zgłoszeń i pozwoleń na budowę) stwierdził, że pozwolenia na budowę w odległości 200 m, o których mowa w załączonym do zażalenia Raporcie z 4 lutego 2020 r pochodzącym z portalu "onGeo", dotyczą w głównej mierze budowy/rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynkach oraz rozbiórek, jak również inwestycji związanych z budową linii energetycznej (dokumentacja sprawy). Odnosząc się do informacji z zażalenia dotyczących uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i [...], wskazać należy, że działka [...] nie jest objęta takim planem i nie została dla niej wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy. Działki sąsiednie są działkami rolnymi, a wydane zgody w otoczeniu dotyczyły zabudowy zagrodowej oraz przyłączy gazowych, nie jest to jednak przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Analizując twierdzenie inwestora, że do ochrony rzeki T. wystarczy wyłączenie z zabudowy części nieruchomości stwierdzono, że "teren" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do całego obszaru działki objętej wnioskiem (jako całość), nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. 2.4.2. Organ odwoławczy dodał, że Dyrektor Parku swoje rozstrzygnięcie oparł na przywołanym na wstępie postanowienia art. 3 ust 2 u.o.g.r., uznając ze inwestycja zlokalizowana na działce [...] w miejscowości T. zagraża bezpośrednio występującym tu użytkom rolnym, przez zmianę ich przeznaczenia na inne cele, a nie na nieobowiązującym dokumencie jakim jest projekt planu ochrony W. Parku Narodowego. Odnosząc się do twierdzenia Inwestora, iż postanowienie jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S., ponieważ Burmistrz Gminy zbadał sprawę przekazując wniosek do rozpatrzenia właściwym organom należy podnieść, że organ prowadzący postępowanie główne, zgodnie z kompetencją przekazał sprawę do analizy właściwym, wyspecjalizowanym w danej dziedzinie organom przed wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto w obecnym, postępowaniu nie jest badana zgodność zamierzenia z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dokument ten jest traktowany jako jeden z wielu materiałów dowodowych. Należy tu podnieść, że był on tworzony przez specjalistów z danej dziedziny, z udziałem społeczeństwa. Dodatkowo, sam fakt przekazania przez organ prowadzący postępowanie główne projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w żadnej mierze nie może stanowić o zgodności tego projektu ze studium. Taki tok myślenia może prowadzić do wniosku, że samo przekazanie stanowi o zgodności nie tylko ze studium, ale także z innymi dokumentami bądź aktami prawnymi. Twierdzenie takie jest nieuprawnione i wyklucza je sam ustawodawca przewidując, że przed wydaniem decyzji, jej projekt musi być uzgodniony z organami wyspecjalizowanymi w danej dziedzinie. Gdyby samo przesianie projektu decyzji stanowiło o takiej zgodności uzgodnienia i wydawane w ich trybie postanowienia byłby pozbawione sensu. 3. Pismem z 7 stycznia 2022 r. P. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem: 1) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. polegającym na niedopełnieniu przez organ ponownie rozpatrujący sprawę obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także obowiązku podjęcia również z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych, polegającymi na uznaniu, że: a) uznaniu, że organ II instancji szczegółowo przeanalizował sytuacje przestrzenną spornego obszaru analizując mapy z lat 1996-2021 i doszedł do konkluzji, że jest on dziewiczy i niezurbanizowany, a wydawane zgody w otoczeniu dotyczyły zabudowy zagrodowej oraz przyłączy gazowych, co jednak mija się z prawdą ponieważ: – dla nieruchomości znajdujących się w najbliższej okolicy uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zezwala na budowę domów jednorodzinnych (uchwała nr [...] z [...] grudnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., Dz.Urz. Województwa W. nr [...] z [...] lutego 2004 r. poz. [...]) – dla nieruchomości znajdujących się w najbliższej okolicy Burmistrz Gminy S., co najmniej pięć decyzji o warunkach zabudowy zezwalających na budowę domów jednorodzinnych, – przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydawanie decyzji zezwalających na lokalizację nowych budynków mieszkalnych miały swój skutek w realizacji szeregu inwestycji infrastrukturalnych tj. budowa sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, sieci gazowej, oświetlenia ulicznego oraz komfortowej drogi asfaltowej przebiegającej przez ul. [...] w T. b) uznaniu, że realizacja inwestycji zagraża bezpośrednio występującym tu użytkom rolnym podczas gdy zgodnie z projektem uzgadnianej decyzji, zabudowa mieszkalna ma zajmować jedynie 10,01% całej powierzchni działki, a zatem nic nie stoi na przeszkodzie aby pozostała jej część była wykorzystywana w kierunku rolnym; c) niedostrzeżeniu, że nieruchomość skarżącego jest niskiej klasy bonitacyjnej (brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie), a jej użytkowanie w kierunku rolnym jest z punku widzenia ekonomicznego nieracjonalne; 2) art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie istotnych dla sprawy dowodów w postaci między innymi: a) wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będących załącznikiem do wykonanego przez Burmistrza Gminy S. projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2021 r., z którego to dowodu jednoznacznie wynika, że obszar podlegający analizie stanowi spójną jednostkę funkcjonalno-przestrzenną, w której dominującą funkcją jest mieszkaniowa; b) analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla istniejącej zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego będących załącznikiem do wykonanego przez Burmistrza Gminy S. projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2021 r., z którego to dowodu wynika, że w obszarze analizowanym występuje aż 31 budynków, co świadczy o tym, że obszar ten jest wysoce zurbanizowany, a realizacja zamierzonej inwestycji nie spowoduje zmian w środowisku przyrodniczym oraz krajobrazowym, c) dokumentacji zdjęciowej będącej załącznikiem do wykonanego przez Burmistrza Gminy S. projektu decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] lipca 2021 r., z którego to dowodu wynika, że obszar analizowany jest wysoce zurbanizowany (liczne budynki, komfortowa droga asfaltowa, oświetlenie uliczne i dostęp do wszystkich mediów), a realizacja zamierzonej inwestycji nie spowoduje zmian w środowisku przyrodniczym oraz krajobrazowym, d) obowiązującego w obszarze analizowanym prawa miejscowego zezwalającego na budowę domów jednorodzinnych tj. uchwały nr [...] z [...] grudnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., który to dowód organ był obowiązany wziąć pod uwagę z urzędu: e) wydanie przez Burmistrza Gminy S., co najmniej pięciu decyzji o warunkach zabudowy zezwalających na budowę domów jednorodzinnych dla dziatek graniczących bezpośrednio z rzeką T., a informacje te stanowią fakty powszechnie dostępne, widniejące na stronie internetowej www.steszew.e-mapa.net: f) a także błędną ocenę pozostałych zgromadzonych dowodów, w tym między innymi bezkrytyczne oparcie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych na projekcie Planu Ochrony dla W. Parku Narodowego oraz projekcie Audytu Krajobrazowego Województwa W., które to dokumenty z nieustalonych przyczyn są w fazie projektowej od kilku lat i nie przedstawiają sobą wartości dowodowej; 3) art. 3 ust. 2 u.o.g.r. w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla występujących tu użytków rolnych podczas gdy organ uzgadniający, zagrożenie te upatruje wyłącznie na działce skarżącego, a na innych sąsiednich działkach już nie, co w praktyce uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę i stanowi przejaw nadmiernej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności. 4) art. 136 i art. 138 § 2 w zw. z art 15 k.p.a., poprzez nieprawidłową aprobatę błędów poczynionych przez organ rozpatrujący sprawę po raz pierwszy i niezbadanie zasadności zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Parku oraz zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji występowania istotnych braków w zebranym materiale dowodowym, które to uchybienia winny prowadzić do jego uzupełnienia bądź do uchylenia decyzji w całości i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia. Na tej podstawie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z projektem decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego w mocy postanowienia Dyrektora Parku, jak również o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący zażądał również rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie "celem umożliwienia pełnomocnikowi wzięcia w niej udziału". W skardze zawarto również wniosek o przeprowadzenie dowodu z: – wydruków z powszechnie dostępnego portalu www.steszew.e-mapa.net informacji na temat wydanych przez Burmistrza Gminy S. decyzji o warunkach zabudowy polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (5 kart) na fakt wykazania, że obszar analizowany jest zurbanizowany i dominuje w nim funkcja mieszkaniową, a dla okolicznych działek graniczących z rzeką T. nie wprowadzono zakazu realizacji inwestycji; – mapy zasadniczej obejmującej część obszaru analizowanego na fakt wykazania, że obszar analizowany jest zurbanizowany i dominuje w nim funkcja mieszkaniowa, a dla okolicznych działek graniczących z rzeką T. nie wprowadzono zakazu realizacji zabudowy. 4. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym postanowieniu. 6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Wypada przypomnieć, że art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. 6.1. W literaturze wskazuje się, że "przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji (...) o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie (...) Żaden przepis prawa nie ogranicza możliwości wielokrotnego występowania o uzgodnienie projektu decyzji. Procedura uzgadniania służy wypracowaniu rozwiązania, które zapewni zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa (...). Użyte w art. 53 ust. 4 komentowanej ustawy wyrażenie "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak powinny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu" (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 53). W przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi zatem o wyrażenie opinii w sprawie, lecz o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy te podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających (zob. wyrok NSA z 18 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1207/06, LEX nr 372491). Organ uzgadniający wyrażając swoje wiążące w sprawie stanowisko nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana wiedza urzędowa. Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 113/08, LEX nr 518803). 6.2. Na tle stosowania analizowanego przepisu przyjęto, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych a słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z 1 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3171/18, LEX nr 3244050). Uzgodnienie to ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2101/18, LEX nr 2752012). Organ uzgadniający weryfikuje m.in., czy projekt decyzji jest zgodny z przepisami odrębnymi, których ochrona leży w jego gestii (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy. Z kolei przepis art. 3 ust. 1 u.o.g.r. wyznacza kierunki ochrony gruntów rolnych, stanowiąc, że ochrona ta polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1) i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Z przepisem tym koresponduje art. 6 ust. 1 u.o.g.r., który przewiduje, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.o.g.r., dotyczy wszystkich gruntów rolnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest zaś ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.g.r.). Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że, pomimo odmiennego charakteru, da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 528/18, LEX nr 2628884). Organ uzgadniający musi mieć na uwadze, że grunty rolne podlegają ochronie na podstawie przepisów u.o.g.r. i - co do zasady – na gruntach tych jest zakaz zabudowy. Wyjątkiem od tej zasady jest zabudowa zagrodowa (siedliskowa) na gruntach rolnych (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 34/17, LEX nr 2613705). 7. Mając na uwadze przedstawione wyżej uwarunkowania prawne, Sąd uznał, że w toku kontrolowanego postępowania, odmawiając uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego skarżącego, orzekające organy nie naruszyły prawa w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy. 7.1. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie był fakt, że działka, na której ma być realizowana inwestycja jest użytkiem rolnym, jak również, że jest położona na terenie W. Parku Narodowego. Nie ma zatem wątpliwości, że z mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 u.o.g.r. oraz art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wspomniany projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z Dyrektorem tego Parku Narodowego. 7.2. W ocenie Sądu, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organy zrealizowały obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na przepisach chroniących grunty rolne, z uwzględnieniem specyficznego kontekstu sprawy, którym jest położenie nieruchomości na terenie parku narodowego. 7.3. Wbrew zarzutom skargi, Minister nie stwierdził, że obszar analizowany na potrzebę wydania decyzji o warunkach zabudowy ma charakter dziewiczy i niezurbanizowany. W ślad za organem należy podkreślić, że obszar analizowany (w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) ma charakter zróżnicowany, zaś strefa zabudowana kończy się na ul. [...], nie wykracza na działki pomiędzy ul. [...] a rzeką T. Analizując zalegającą w aktach kontrolowanego postępowania dokumentację, w tym mapy sporządzone na potrzeby różnych analiz, Sąd potwierdza, że teren kwartału wyznaczonego ulicami: [...],[...],[...] i [...] w obszarze sąsiadującym z nieruchomością skarżącego, jest w zasadzie niezabudowany. Rozpoznając zarzuty skargi należało wziąć pod uwagę, że skarżący przyjął szerokie spektrum analizując teren wokół inwestycji, a istniejąca, wymieniona przez skarżącego zabudowa nie graniczy bezpośrednio z rzeką T., nie znajduje się w bliskiej odległości od działek WPN; dodatkowo nie są to nowe inwestycje lecz istniejące w krajobrazie od wielu lat (czyli ich oddziaływanie na przyrodę WPN nie zmieni). Zgodzić należy się ze Skarżącym, że obszar analizowany jest zurbanizowany (liczne budynki, droga asfaltowa, oświetlenie uliczne i dostęp do wszystkich mediów), jednak organy przeanalizowały przestrzennie teren wokół inwestycji i w efekcie tej analizy stwierdził, iż strefa zabudowana kończy się na ul. [...], nie wykraczając na działki pomiędzy ul. [...] a rzeką T. Nie można zatem zarzucić organom błędu w ustaleniach faktycznych, skoro przytoczone wyżej okoliczności wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie zostały w istocie zakwestionowane przez skarżącego. 7.4. W ocenie Sądu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie ma również wpływu to, że dla nieruchomości znajdujących się w najbliższej okolicy i graniczących bezpośrednio z rzeką T. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zezwala na budowę domów jednorodzinnych (uchwała nr [...] z [...] grudnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.). Sąd wskazuje, że przyjęcie ww. uchwały miało miejsce w innej sytuacji przestrzennej i prawnej, a w ówczesnym prawodawstwie nie wymagało konsultowania z Dyrektorem Parku. Nie można zatem zarzucić organom uzgadniającym naruszenia zasady równości lub zakazu nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności skarżącego, przez dopuszczenie zabudowy na działkach w okolicy, przy braku zgody na zabudowę działki skarżącego. Organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu nie naruszyły przepisów prawa miejscowego. Sąd zauważa, że gdyby istotna w tej sprawie nieruchomość skarżącego była objęta ustaleniami ww. planu miejscowego, to postępowanie w sprawie wydania dla niej warunków zabudowy byłoby bezprzedmiotowe. 7.5. Skarżący podniósł ponadto, że Burmistrz S. wydal, co najmniej pięć decyzji o warunkach zabudowy zezwalających na budowę domów jednorodzinnych dla pobliskich działek. W tym miejscu należy zatem podnieść, kontrolowane postępowanie dotyczyło uzgodnienia konkretnego projektu decyzji o warunkach zabudowy z perspektywy ochrony gruntów rolnych. Przedmiotem tego postępowania nie jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o warunkach zabudowy, lecz zagadnienia wpadkowego, dotyczącego możliwości realizacji planowanej inwestycji na gruntach rolnych. Organ prawidłowo skonstatował, że zgody w otoczeniu dotyczyły zabudowy zagrodowej, bądź przyłączy gazowych, co znalazło potwierdzenie w przekazanych przez skarżącego dokumentach. Zdaniem Sądu, decyzje z zakresu warunków zabudowy dotyczące budowy/rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynkach oraz rozbiórek, jak również inwestycji związanych z budową linii energetycznej nie mogą mieć wpływu na legalność zaskarżonego postanowienia, albowiem dotyczą zupełnie innych inwestycji, których stałe oddziaływanie na lokalny krajobraz jest nieporównywalnie mniej intensywne, a w przypadku rozbiórek nawet ujemne. Zatem uwypuklana przez skarżącego realizacja szeregu inwestycji infrastrukturalnych (sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, gazowej, oświetlenia ulicznego oraz komfortowej drogi asfaltowej przebiegającej przez ul. [...]) nie oznacza, że skarżący powinien uzyskać możliwość wzniesienia budynku mieszkalnego na działce sąsiadującej z rzeką T. Inwestycje infrastrukturalne prowadzone w okolicy działki inwestycyjnej nie wyłączają jej ochrony jako gruntu rolnego, wynikającej z obowiązujących przepisów. 7.6. Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, albowiem przy jego wydaniu wzięto pod uwagę projekt Planu Ochrony dla W. Parku Narodowego oraz projekt Audytu Krajobrazowego Województwa W. W ocenie Sądu, zwrócić należy uwagę na to, że powoływanie się przez organy ww. projekty same w sobie nie mogło stanowić podstawy prawnej do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Argumenty te dopiero pełnym kontekście sprawy (w tym innych opisanych w sprawie dowodów) mogą stanowić jedynie uzupełniającą argumentację. Rację ma zatem Minister wskazując w decyzji, że zarówno projekty te ocenia się zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Inaczej mówiąc, organ administracyjny obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2725/16). Podkreślić trzeba, że akt będący jedynie "projektem" nie ma żadnej mocy obowiązującej. Nie oznacza jednak, że nie może być brany pod uwagę przez organy uwzględniając swobodną ocenę dowodów w kontekście innych dowodów zgromadzonych w sprawie. W toku kontrolowanego postępowania, organ omówił treść ww. dokumentów oraz przywołał je w celu informacyjnym, jako uzupełnienie dotychczasowej argumentacji. Zdaniem Sądu, Minister nie "zastosował" tych projektów tak, jak to się czyni z normami prawnymi, lecz przy ich pomocy skutecznie wykazał, z jakich (dodatkowych) przyczyn obszar na którym skarżący pragnie realizować inwestycję mieszkaniową winien być wyłączony spod takiej zabudowy. 7.7. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone postanowienie nie pominięto żadnego istotnego dla sprawy dowodu. W tym miejscu należy podkreślić, że w toku postępowania odwoławczego Skarżący nie skorzystał przysługującego mu prawa i po otrzymaniu od Ministra zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego Skarżący nie wyraził chęci zapozna się z nim i nie skorzystał z przysługującego mu w tym zakresie prawa. Organ dał czas skarżącemu postępowania na dostarczenie, właściwego i kompletnego ich zdaniem, materiału dowodowego, a także zapoznanie się oraz odniesienie się do dowodów zebranych w sprawie. Skarżący miał zatem prawo i możliwość przedłożenia wszystkich dowodów świadczących na jego korzyść. Skoro z tej opcji nie skorzystał, to nie może skutecznie podważać legalności zaskarżonego postanowienia z tej przyczyny. 7.8. Sąd podkreśla, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy wprowadzono w celu wszechstronnego i interdyscyplinarnego rozpatrzenia możliwości zabudowy terenu. Analiza funkcji oraz cech zabudowy stanowi niewątpliwie główny dowód w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Nie stanowi jednak rozstrzygającego dowodu w postępowaniu uzgodnieniowym, albowiem gdyby organ uzgadniający miał być zobowiązany do bezrefleksyjnego powielania treści i wniosków płynących z analizy, to procedura uzgodnieniowa byłaby pozbawiona racji bytu. Ustawodawca po to przyznał dyrektorowi parku narodowego kompetencję, którą Dyrektor Parku zrealizował w toku kontrolowanego postępowania, aby wykorzystać jego znajomość instytucji prawa ochrony gruntów rolnych położonych na terenie parku narodowego i stanu faktycznego terenu, jak również jego doświadczenie i profesjonalizm. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że "obszar analizowany" stanowi spójną jednostkę funkcjonalno-przestrzenną, w której dominującą funkcją jest mieszkaniowa oraz produkcji rolniczej w indywidualnych gospodarstwach rolnych. Nie oznacza to jednak, że na mocy tego ustalenia, obszar ten zostaje wyjęty spod ochrony wynikającej z ograniczenia możliwości jego zabudowy. Odmowa uzgodnienia projektowanej decyzji nie wynikała przecież z braku nawiązywania projektowanej inwestycji do istniejącego w obszarze analizowanym zagospodarowania terenu, lecz z konieczności ochrony gruntów rolnych położonych w granicach WPN. Z tej przyczyny nie mógł okazać się skuteczny również i ten zarzut, w którym skarżący podnosi, że w obszar analizowany jest wysoce zurbanizowany, a realizacja zamierzonej inwestycji nie spowoduje zmian w tym zakresie. Należy w tym miejscu jedynie zaznaczyć, że każda, nawet najmniejsza inwestycja powoduje zmiany w środowisku przyrodniczym, a wszystkie inwestycje realizowane na zewnątrz istniejącej zabudowy wprowadzają zmiany w krajobrazie. Ustawodawca przyznał środowisku i krajobrazowi WPN szczególną ochronę, a Dyrektor Parku oraz Minister w toku kontrolowanego postepowania prawidłowo ją zrealizowali. 7.9. Sąd nie podzielił ponadto zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 u.o.g.r. w zw. z art. 140 k.c. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut ten jest oparty na fałszywym założeniu, że organ uzgadniający uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę wyłącznie na działce skarżącego, a na innych działkach graniczących bezpośrednio z rzeką T. już nie. Sąd już wyjaśnił wyżej, że plan miejscowy dopuszczający zabudowę na części niektórych działek ewidencyjnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym został wydany bez konsultacji z Dyrektorem Parku. W odpowiedzi na skargę wskazano, że Dyrektor Parku prezentuje spójne działania jeśli chodzi o zabudowę wzdłuż rzeki T., zgodne z aktualnym dokumentem dotyczącym planowania przestrzennego gminy S. – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S. z dnia 28 marca 2019 r., w którym obszar uznano za teren zieleni nieurządzonej oraz korytarza ekologicznego. Odnosząc się do omawianego zarzutu Sąd podkreśla, że organ nie ograniczył właścicielowi działki możliwości działania, gdyż ten nadal może prowadzić na niej działalność rolniczą. 7.10. W związku z powyższym, Minister prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, albowiem zostało ono wydane na podstawie prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, przy uwzględnieniu adekwatnych przepisów prawa. Wbrew zarzutowi skarżącego, organ odwoławczy dokonał merytorycznego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wymogami zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji wynika, że organy działały w celu zachowania braku zabudowy gruntów rolnych, co mieści się w granicach ich kompetencji, przy uwzględnieniu położenia spornej nieruchomości na terenie parku narodowego. 8. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. 9. Sąd wyjaśnia również, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd może rozpoznać sprawę w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowane postanowienie mieściło się w tym zakresie. W ocenie Sądu nie wystąpiły żadne okoliczności, które uzasadniałyby rezygnację z możliwości, jaką daje ww. przepis i rozpoznanie sprawy na rozprawie. 10. Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącego, Sąd przypomina, że nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Jak bowiem wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W związku z tym, Sąd nie uznał za uzasadnione przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego, biorąc również pod uwagę, że nie wymaga dodatkowego dowodu ustalenie, że obszar analizowany jest zurbanizowany, skoro okoliczność ta nie stanowi istoty sporu w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.