VII SA/Wa 266/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi stowarzyszenia [...] w W. jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...]. Orzeczenie to zostało wydane w związku z odwołaniem skarżącego stowarzyszenia wniesionym od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], nakazującej [...] (na podstawie art. 49 ust. 1 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), wykonanie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W., które są niezbędne ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem lub zniszczeniem tego zabytku (a które wyszczególniono w ppkt a i b punktu 1 sentencji decyzji), w terminie do końca października 2016 r. jednocześnie nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), orzekł o stwierdzeniu niedopuszczalności ww. odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury wskazał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. została doręczona stronie postępowania tj. [...] w dniu 4 sierpnia 2015 r., zatem (wobec brzmienia art. 127 § 2 i art. 129 § 2 Kodeksu), ostatnim dniem na wniesienia odwołania był 18 sierpień 2015 r. Z dniem 19 sierpnia 2015 r., w związku z brakiem odwołania w ustawowym terminie, zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. stała się ostateczna. Natomiast przedmiotowe odwołanie zostało złożone osobiście w dniu 26 sierpnia 2015 r. Organ wskazał przy tym na to, że jak uznał Prezydent [...], w obecnym stanie prawnym przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku K. Dlatego też Prezydent [...] nie traktował ww. stowarzyszenia jako strony postępowania i nie doręczył mu orzeczenia wydanego w sprawie. Wobec powyższego K. mógł wnieść skutecznie odwołanie tylko w terminie biegnącym dla strony tego postępowania. Niemniej, ww. odwołanie zostało wniesione wówczas, gdy decyzja organu I instancji stała się ostateczna, a to uzasadniało stwierdzenie, że wskazane odwołanie jest niedopuszczalne. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r., K. w W., reprezentowany przez r.pr. Z. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżone postanowienie jest w sposób rażący niezgodne z prawem. Podniesiono, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zakwestionowano dokonaną przez ten organ ocenę braku legitymacji K. i Kościoła [...] w W. jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i wysłanie tym podmiotom decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. jedynie do wiadomości. Zarzutów tych Minister Kultury nie rozpatrzył w ogóle, błędnie uznając odwołanie K. za niedopuszczalne. Organ odwoławczy błędnie bowiem policzył termin odwołania dla strony skarżącej, wadliwie przyjmując jako termin początkowy datę doręczenia decyzji W., zamiast K.. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym – wskazujące na to, że strona nie będąca jedyną stroną postępowania, a pominięta w tym postępowaniu przez niedoręczenie jej decyzji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym, powyższe dotyczy jedynie sytuacji, w których doręczenie decyzji nie miało miejsca, a w tym przypadku – miało ono miejsce, bo nie zmienia tego faktu doręczenie decyzji w formule "do wiadomości". Niezależnie od powyższego podniesiono, że nawet jeżeli Prezydent [...] uznałby, po otrzymaniu odwołania K., iż K. z uwagi na ostateczność decyzji nie przysługiwało odwołanie, lecz skarga o wznowienie postępowania, to miał obowiązek podanie K. potraktować i rozpatrzeć jako taki właśnie wniosek, o wznowienie postępowania. Miał bowiem obowiązek zbadać, czy w ten sposób nie należy potraktować odwołania K.. W niniejszej sprawie Prezydent [...] tego nie uczynił i przekazał odwołanie K. do organu II instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, niemniej tylko część z zarzutów w niej podniesionych należało podzielić. Zważyć na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie organu II instancji z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego Stowarzyszenia, z uwagi na jego wniesienie od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], która już wówczas była ostateczna. Jak wskazał bowiem Minister Kultury, skarżące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania, a wobec tego mogło wnieść odwołanie (uznając się za stronę) w terminie otwartym dla strony. Za (jedyną) stronę tego postępowania organ I instancji uznał W., do którego to skierował rozstrzygnięcie obciążając jednocześnie ten podmiot sformułowanym w tym orzeczeniu nakazem. Natomiast skarżące Stowarzyszenie konsekwentnie nie było traktowano jako strona postępowania, a oceny tej nie zmienia doręczenie Stowarzyszeniu ww. decyzji organu I instancji w formule "do wiadomości" (nie przewidzianej w k.p.a.). Zatem, Stowarzyszenie mogło wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla. W., a więc do dnia 18 sierpnia 2015 r. Tymczasem odwołanie wniosło w dniu 26 sierpnia 2015 r. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i, zdaniem Sądu, uprawniało organ II instancji do stwierdzenia, że Stowarzyszenie nie było stroną postępowania oraz, że mogło skutecznie wnieść odwołanie jako strona pominięta do dnia 18 sierpnia 2015 r. W tym też kontekście Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Niemniej, zdaniem Sądu, błędnie w ww. okoliczności organ II instancji przyjął, że należało zastosować art. 134 k.p.a. i orzec na jego podstawie o niedopuszczalności odwołania, bez uprzedniego upewnienia się czy podanie zatytułowane odwołanie – wskazujące przy tym na pominięcie strony w postępowaniu, faktycznie ma taki charakter, i nie stanowi tym samym wniosku o wznowienie postępowania. Tego zaś w sprawie nie uczyniono, to zaś -zdaniem Sądu- stanowi o naruszeniu ww. przepisu art. 134 Kodeksu przez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie oraz art. 9 i art. 235 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Rozwijając powyższe wskazać trzeba, iż poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r. II SA/Gl 520/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. I OSK 3151/12) pozostaje stwierdzenie, iż osoba która nie brała udziału w postępowaniu, a uważa się za pominiętą stronę tego postępowania, może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu. Zatem rozpoczyna on swój bieg od "najpóźniejszego" doręczenia (orzeczenia organu I instancji) stronie postępowania. Przy czym, przyjęcie tezy o dopuszczalności złożenia odwołania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu (jak też możliwości złożenia przez nią wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji), obwarowane musi być zastrzeżeniem, iż chodzi o decyzję, która nie uzyskała jeszcze waloru ostateczności. Jeżeli bowiem w chwili składania przez taki podmiot odwołania czy też wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, decyzja, której środki te dotyczą była już decyzją ostateczną (ze względu na upływ terminu do wniesienia odwołania w odniesieniu do stron postępowania lub zakończenie postępowania odwoławczego) organ administracji publicznej winien podjąć działania do jakich obliguje go przepis art. 235 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione z zastrzeżeniem art. 16 § 1 k.p.a. W doktrynie wskazuje się, iż przytoczony przepis odnosi się do sytuacji wnoszenia skargi w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i stanowi przejaw zasady pierwszeństwa postępowania ogólnego (jurysdykcyjnego) nad postępowaniem skargowym. W związku z tym pierwszeństwem skarga o której mowa, interpretowana jest jako środek prawny z art. 145-163 k.p.a. Oznacza to, że skarga (pismo formułujące wolę wzruszenia decyzji) w sprawie w której wydana była ostateczna decyzja administracyjna powinna być traktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Zatem skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania (art. 147 k.p.a.) lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.) albo jej uchylenia lub zmiany (art. 154, 155, 161, 162, 163 k.p.a.). W piśmiennictwie wyrażony został pogląd (vide: R.Kędziora, Komentarz do k.p.a., wyd. 2008, str. 931), podzielany przez sąd orzekający, iż pisma stron postępowania (także podmiotów uznających się za strony postępowania) skierowane przeciwko decyzjom ostatecznym, które pozostawiają wątpliwości co do ich kwalifikacji, wymagają interpretacji w trybie art. 235 k.p.a., choćby nie były kierowane do organu w ramach postępowania skargowego. Zatem, na organie administracji publicznej w związku z wpływem pisma kwestionującego prawidłowość decyzji posiadającej już walor decyzji ostatecznej ciąży obowiązek ustalenia rzeczywistego żądania strony. W wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. (II SA/Gd 1156/96; lex nr 44089) NSA stwierdził, że "jeżeli organ odwoławczy uznał, iż decyzja, od której odwołanie składała strona, była w chwili jego składania decyzją ostateczną, organ winien rozważyć w trybie art. 235 § 1 k.p.a., czy pisma nie potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ winien, mając wątpliwości czego w istocie dochodzi strona, pouczyć ją w trybie art. 9 k.p.a. o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień". Z kolei w wyroku z dnia 3 września 1997 r. V SA 799/96; lex nr 59506) sąd ten stwierdził, iż skarga złożona w okolicznościach o jakich mowa w art. 235 k.p.a. tj. po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną, niezaskarżalną odwołaniem wobec takiego jej charakteru, nie może być w świetle tego przepisu poczytana i rozpatrywana jako odwołanie. Powinna być ona w zależności od charakteru zarzutów traktowana jako wniosek o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny adekwatny do rzeczywistej treści żądania, a jedynie w razie istnienia uzasadnionych wątpliwości co do charakteru żądania strony zawartego w jej piśmie organ powinien, stosując art. 9 k.p.a., zwrócić się do niej, udzielając niezbędnych wyjaśnień np. w kwestii braku możliwości uznania pisma za odwołanie (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2005 r., OSK 1099/04, lex nr 165733) i żądając wymaganych uzupełnień. Wskazuje się w nim również (vide: wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1986 r. II SA 634/86, ONSA 1986, Nr 2, poz. 46), że zawarty w art. 235 § 1 k.p.a. nakaz rozpatrzenia możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej we właściwym trybie powinien być rozumiany jako nakaz zastosowania trybu adekwatnego do zarzutów podnoszonych w piśmie strony. W konsekwencji poczynionych rozważań uprawniona pozostaje teza, że jeżeli strona w odniesieniu do decyzji posiadającej walor orzeczenia ostatecznego podnosi w skardze (podaniu) zarzut stanowiący jedną z podstaw wznowienia postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 k.p.a., to właściwym trybem załatwienia sprawy będzie tryb wznowienia postępowania. Z uwagi na nieuwzględnienie powyższych przepisów Sąd orzekając w niniejszej sprawie za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia. Okoliczność, iż we wniesionym podaniu - odwołaniu (od decyzji organu I instancji, która to stała się już ostateczna) podnoszony był zarzut pominięcia Stowarzyszenia jako strony postępowania, uprawniało bowiem do potraktowania ww. podania jako wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o podstawę, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (i załatwienia tego podania w tym też trybie, przez właściwy do tego organ). Tak też strona skarżąca wywodzi w skardze i to też stanowisko Sąd w całości podziela. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Orzekając o kosztach Sąd uwzględnił wysokość wpisu oraz koszty zastępstwa procesowego, stosując przy tym § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 23 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1805), w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715).